Barbara Schönig und Heike Hoffmann
Wo heute über die Zukunft der Stadt und der Stadtentwicklung gesprochen wird, bleibt nicht aus, dass auch die Notwendigkeit betont wird, das Engagement nicht-staatlicher Akteure als wesentliche Säule von Stadtentwicklung zu ermöglichen und zu etablieren. Stets wird gefragt „welche Aufgaben […] in Zukunft der Staat übernehmen [soll], was die Wirtschaft und was die Zivilgesellschaft“. (Tiefensee 2007, 3) Denn – so konstatiert z.B. der städtebauliche Bericht der Bundesregierung 2004 – „neue Aufgaben und ein ständig wachsender Problemdruck, insbesondere in den Städten, bereiten den Weg für einen Wechsel in der staatlichen Aufgabenerfüllung in Deutschland: hin zum aktivierenden und kooperativen Staat“, der „die Rolle des Staates gegenüber Bürgerinnen und Bürgern und Wirtschaft neu [justiert]“. (Bundesministerium für Verkehr Bau und Wohnungswesen 2005, 8) Entsprechend ruft die Bundesregierung in ihrem Bericht neben der Wirtschaft auch die Bürgerinnen und Bürger dazu auf, ihre stadtentwicklungspolitischen Ziele zu formulieren, sich an der Erarbeitung eines Konsens über die zukünftige Stadtentwicklung zu beteiligen und sich in die Umsetzung dieser Ziele positiv einzubringen. (Bundesministerium für Verkehr Bau und Wohnungswesen 2005, 8)
So gebetsmühlenartig jedoch die Forderung nach neuen Möglichkeiten für das zivilgesellschaftliche Engagement in der Stadtentwicklungspolitik (Bundesministerium für Verkehr Bau und Stadtentwicklung 2007, 21) in planungspolitischen Reden rezitiert wird, so unkonkret sind die Vorstellungen, was die Aufgaben dieser Akteure sein könnten. Unbestritten scheint mittlerweile lediglich, dass auch die Bürger in ihrem zivilgesellschaftlichen Engagement eigene Interessen verfolgen dürfen und dass die bestehenden formalen Beteiligungsformen nicht ersetzt, sondern durch neue rechtliche Regelungen und informelle Verfahren ergänzt werden sollen.1 Wie aber beides produktiv ineinander greifen soll, welche Formen zivilgesellschaftlichen Engagements in der Stadtentwicklung es geben kann und welche Potentiale diese Akteure in die Stadtentwicklung einbringen könnten, wird bislang systematisch kaum diskutiert.2 Konsequenterweise weist auch der wissenschaftliche Beirat des Stadtforums Berlin darauf hin, dass „um das heute verbreitete Plädoyer zugunsten eines ‚ermunternden Staates’, einer ‚aktivierenden Politik’ und einer ‚Selbsthilfegesellschaft’ […] konzeptionell weiter gestritten werden [muss]“. (Adrian, Bodenschatz et al. 2006, 3)
Wie in anderen Disziplinen, die mit der Neuorganisation von Steuerung gesellschaftlicher Entwicklung befasst sind (Politik- und Sozialwissenschaften), erlebte die Auseinandersetzung um die Rolle nicht-staatlicher und nicht-ökonomischer Akteure – gefasst unter den schillernden Begriffen „zivilgesellschaftliches“, „freiwilliges“, „bürgerschaftliches“ oder „bürgergesellschaftliches Engagement“ – in den 1990er Jahren auch in der Planung Hochkonjunktur. (Rosol 2006, Kapitel 3.3.3) Dies kam nicht nur in einer Reihe von Publikationen und Tagungen, sondern auch im planerischen Alltag zum Ausdruck. Neue Verfahren – Stadtforen, Planungswerkstätten, Charrettes, öffentliche Workshops, runde Tische aber auch Public-Private-Partnerships – sollten anstelle der „verstaubten“, oftmals als Blockadeveranstaltung betrachteten „Bürgerbeteiligung“ Keimzellen einer aktiven, zivilgesellschaftlichen Planungskultur sein. (Vgl. hierzu Fassbinder 1997) Unter dem Stichwort der „Kooperation“ wurde eine neue Ära der Zusammenarbeit zwischen Staat, Bürgern und Markt als gleichberechtigte Akteure im Planungsprozess ausgerufen.
2.1 Beteiligen, Kooperieren und „Selber Machen“: Formen des zivilgesellschaftlichen Engagements in der Stadtentwicklung
Dieser starke planungspolitische Ruf nach der Integration der Zivilgesellschaft in planerische Prozesse knüpft in Deutschland unmittelbar an die vorangegangenen Erfahrungen mit Bürgerbeteiligung in Planungsprozessen an. Bürgerbeteiligung auf der Basis formaler Regelungen im Rahmen der Aufstellung von Bebauungsplänen oder Flächennutzungsplänen, Sanierungsmaßnahmen, Stadterneuerung, oder – in Ausnahmefällen – Raumordnungsplänen3 war in den 1960ern und frühen 1970er Jahren zunächst das Ergebnis einer gesellschaftlichen Forderung nach Demokratisierung und des anhaltenden gesellschaftlichen Widerstands gegen autoritäre, hoheitlich verfügte Planungsakte. Die Schaffung gesetzlich verbriefter Informations- und Beteiligungsrechte war ein Zugeständnis in Reaktion auf diese gesellschaftliche Forderung. Im Rahmen der erhaltenden Stadterneuerung in den 1970er Jahren entstanden darüber hinaus persuasive, auf Überzeugungsarbeit und Aushandlung gestützte Formen der Beteiligung. Denn die bestehenden rechtlichen Beteiligungsmöglichkeiten schienen wenig geeignet, Eigeninitiative und aktive Beteiligung an Quartiersentwicklung zu generieren. (Selle 1996, 65)
Diese Art kooperativer Verfahren und Prozesse, in denen die traditionelle Rollenverteilung zwischen Staat bzw. staatlicher Planung vs. Bürgern sich auflöst, nahm im Laufe der 1980er Jahre zu. (Selle 1996, 66) Anstelle staatlich angeleiteter Beteiligungsprozesse entstanden vielfältige Formen der Kooperation zwischen Akteuren aus Markt, Staat und den Bürgern und aus „der Beteiligung wurde Kooperation.“ (Selle 1996, 70) Diese Verfahren sollten – als Ergänzung zu staatlichen Beteiligungsverfahren – die Effizienz der Planungsverfahren und die Qualität der Planungsergebnisse steigern. Das Planungsergebnis sollte durch die Integration des Wissens und der Kenntnisse der Beteiligten verbessert werden, dem Ergebnis des Planungsprozesses sollte größere Akzeptanz verschafft werden, zusätzliche Ressourcen sollten für die Planung mobilisiert werden und letztlich sollte das kooperative Verfahren Widerstände frühzeitig sichtbar machen und dabei helfen, sie auszuräumen und so letztlich das Verfahren beschleunigen. (Bischoff, Selle, Sinning 2005, 21-23) Die planungspolitische Forderung nach einer stärkeren Beteiligung der Zivilgesellschaft in der Stadtentwicklung knüpft vor allem an diese neuen Formen der informellen Beteiligung an.
Das Engagement zivilgesellschaftlicher Akteure in der Stadtentwicklung, hier bereichsbezogen verstanden als solche, die weder den gesellschaftlichen Sphären von Staat oder Markt noch der Privatsphäre zuzuordnen sind,4 taucht in zwei Hauptformen auf. Erstens als Beteiligung an Verfahren der Stadtentwicklung, die von staatlicher Seite angestoßen oder betreut werden, und zweitens als stadträumlich oder -strukturell bedeutsame eigenständige Intervention oder Initiative nicht-staatlicher und nicht-ökonomischer Akteure.
Wenn in Deutschland über zivilgesellschaftliche Beteiligung gesprochen wird, sind meist Beispiele im Sinne der ersteren Form, d.h. also Verfahren der kooperativen informellen Beteiligung gemeint (runde Tische, Charrettes, Stadtforen, Planungszellen, Workshops etc.), in die nicht-staatliche und nicht-ökonomische Akteure einbezogen werden. Bei solchen Beteiligungsverfahren werden nicht nur einzelne Personen, sondern auch Vertreter von Interessensgruppen, Vereinen und Verbänden, Bürgerinitiativen oder Kirchen etc. in den Planungsprozess eingebunden.
Diese Beteiligung zivilgesellschaftlicher Akteure geht hinsichtlich des Kreises der potentiell Beteiligten über formale Beteiligungsprozesse hinaus, da sie nicht an formale staatsbürgerschaftliche Rechte geknüpft sind. Umgekehrt aber ist auch die Beteiligung in diesen Verfahren in der Regel kein gesetzlich verbrieftes Recht und es gibt – sofern nicht etwa vertraglich vereinbart – keine klar bestimmten, rechtlich verbindlichen Folgewirkungen. Die Beteiligung ist zudem faktisch oft wesentlich exklusiver und voraussetzungsvoller als bei einem formalen Beteiligungsverfahren: Oftmals ist erstens der Zugang zu den informellen Beteiligungen schwieriger, da die zu Beteiligenden von den Planenden nach spezifischen Kriterien ausgewählt werden. 5 Es geht vorrangig nicht um die Demokratisierung des Verfahrens durch die gleichberechtigte Chance zur Beteiligung aller Bürger als Staatsbürger, sondern darum die für das Planungsergebnis bedeutsamen Akteure aus Staat, Markt und Zivilgesellschaft zu beteiligen.6 Zweitens bedarf es spezifischer Qualifikationen wie Bildung oder Kommunikationsfähigkeit sowie Zeitressourcen, um sich in informellen Beteiligungsverfahren Einfluss zu verschaffen, die nicht allen Bevölkerungsgruppen gleichermaßen zur Verfügung stehen: „Zivilgesellschaftsfähigkeit“ ist sozial ungleich verteilt. (Kocka 2003, 36)
Zivilgesellschaftliches Engagement für Stadtentwicklung findet jedoch auch dort statt, wo zivilgesellschaftliche Akteure in Eigenregie Aufgaben der Quartiers-, Stadt- oder Regionalentwicklung wahrnehmen. Zunehmend wird solches Engagement durch Anschub- oder Ko-Finanzierungen staatlich gefördert wie bspw. in den Programmen zur Sozialen Stadt oder auch dem neuen Nationalen Stadtentwicklungsprogramm 2007. Doch oftmals werden Projekte aus der Zivilgesellschaft auch angestoßen oder sogar in Eigeninitiative getragen, sei es im genossenschaftlichen Wohnungsbau, bei klassischen Nachbarschaftsinitiativen für Quartiersentwicklung, Spielplätze, Spielstraßen etc., wenn in Eigeninitiative Nachbarschaftssicherheit gewährleistet werden soll, wenn Veränderungen im Quartier verhindert werden sollen oder auch wenn der Bau identitätsträchtiger Projekte im Stadtraum durch Bürgerinitiativen eingefordert (Mahnmal für die ermordeten Juden Europas, Berliner Stadtschloss) oder auch finanziert wird (Elbphilharmonie in der HafenCity Hamburg).
Gerade die Reihe dieser Beispiele macht deutlich wie unterschiedlich die Möglichkeiten unterschiedlicher zivilgesellschaftlicher Kräfte sind, Einfluss auf räumliche Entwicklung zu nehmen, und wie sehr diese abhängig sind von dem sozialen und finanziellen Kapital, auf das sie Zugriff haben. Entsprechend ist es gerade in Fällen, in denen zivilgesellschaftliche Akteure Funktionen der öffentlichen Daseinsvorsorge übernehmen, notwendig zu fragen, „in welchem Umfang bürgerschaftliche Leistungen Aktivitäten ersetzen können, die in vergangenen Jahrzehnten als Staatsaufgabe angesehen wurden. [...] Was kann den Bürgern überantwortet werden, ohne dass sozialräumliche Polarisierungen gefördert werden und der Zerfall der Stadtgesellschaft beschleunigt wird?“ (Adrian, Bodenschatz et al. 2006, 3)
Denn mit der stärkeren Integration zivilgesellschaftlicher Akteure in Prozesse räumlicher Entwicklung – obgleich sie scheinbar die Bedeutung von Mitwirkung und den Kreis der Mitwirkenden auszuweiten scheint – geht auch die Gefahr einher, die Forderung und das Recht auf gleichberechtige Teilhabe an Planungsprozessen zu unterlaufen. Folgerichtig wird daher mit Vehemenz gefordert, dass die neuen Formen der Beteiligung unbedingt als Ergänzung der formalen Beteiligungsverfahren zu verstehen seien und keineswegs an die Stelle dieser treten könnten. (Selle 1996, 73) In diesem Sinne ist – in der Regel – der Ruf nach zivilgesellschaftlicher Beteiligung in der deutschen Planungsdiskussion keineswegs mit der Forderung verbunden, die bereits bestehenden Formen der formalen Bürgerbeteiligung abzuschaffen.
2.2 Zivilgesellschaft als Bestandteil postfordistischer Planungspraxis
Wie aber kommt es dazu, dass der Zivilgesellschaft in der Stadtentwicklung trotzdem heute eine so bedeutende Rolle im planungspolitischen Kontext zugewiesen wird? Die Ursachen hierfür sind vor allem bei den veränderten Rahmenbedingungen der Planung in der postfordistischen Gesellschaft zu suchen, die eine neue Form der Planungspraxis zu erfordern scheinen, in der die Integration nicht-staatlicher, und also auch zivilgesellschaftlicher Akteure eine wesentliche Rolle spielt.
Die Ausbreitung kooperativer Verfahren in der Planung, in denen auch zivilgesellschaftliche Akteure eine Rolle einnehmen, lässt sich historisch in etwa zeitgleich zur Forderung nach neuen Steuerungsmodi auch in anderen gesellschaftlichen Bereichen datieren. Diese werden meist unter dem Begriff der (local, urban oder regional) Governance diskutiert, der seinerseits auf vielfache Weise in die Planungspraxis und Planungstheorie Eingang gefunden hat. (Vgl. hierzu Altrock, Güntner, Kennel, 189-191 sowie Benz 2005) Governance als analytisches Konzept7 beschreibt einen Modus zur Steuerung gesellschaftlicher Prozesse, der Akteure aus Staat, Wirtschaft und ziviler Gesellschaft in unterschiedlichen Formen kollektiver Verhandlung, wie z.B. Netzwerken, Koalitionen oder runden Tischen, neben den bestehenden Hierarchien und Regelwerken zur Lösung komplexer gesellschaftlicher Probleme zusammenbringt. (Benz 2004, 25) Governance-Prozesse umfassen entsprechend auch die oben genannten Verfahren, die zivilgesellschaftliche Akteure einbinden. Dabei spielt Governance auf der Quartiersebene, der kommunalen und der stadtregionalen Ebene eine Rolle. (Altrock, Güntner, Kennel 2004, 190)
Dass Formen der Governance in der Raumordnung und Regionalpolitik vielfach Anwendung finden, ist keineswegs das Ergebnis eines freiwilligen Rückzugs des Staats aus seiner dominierenden Rolle. Vielmehr reagiert der „Governance-Diskurs“ auf die Herausforderungen des gesellschaftlichen Wandels, der durch die Krise des fordistischen Wohlfahrtsstaats hervorgerufen wurde und insbesondere mit einer „zunehmende[n] Knappheit öffentlicher Haushalte [einhergeht], die [...] einen generellen Rückgang staatlicher Gestaltungs- und Steuerungsmacht nach sich zieht“ (Nuissl, Heinrichs 2007, 52). Die Politik hat daher „‚anordnende’ Steuerungsformen nur deshalb aufgegeben […], weil sie auf die Ressourcen anderer Akteure angewiesen ist, um überhaupt noch steuern zu können.“ (Altrock, Güntner, Kennel 2004, 190) Zu dieser Veränderung der Rahmenbedingungen von Politik haben auch „funktionale Differenzierungsprozesse, [die Entstehung] teilweise autonome[r] Subsysteme, […] oder auch eine Infragestellung hierarchischer Entscheidungsfindungen“ beigetragen. (Altrock 2004, 190)
Die Umstrukturierung des fordistischen staatszentrierten Modells traf in besonderem Maße die Planung „als Kind des fordistischen Wohlfahrtsstaats“ (Nuissl, Heinrichs 2007, 61) par excellence. Denn die hierarchischen Organisationen institutionalisierter Planung als legitimierte Entscheidungsinstanzen mit Durchsetzungsbefugnissen – sofern existent – sehen sich oftmals nicht mehr in der Lage, räumliche Entwicklung unter den veränderten Bedingungen zu steuern. (Benz 2005, 405) Doch ist der Diskurs um Governance als neuer Steuerungsmodus räumlicher Entwicklung nicht nur eine Folge tatsächlicher Veränderungen der Rahmenbedingungen der Raumordnung. Er ist auch das Ergebnis einer veränderten Wahrnehmung lange schon bestehender Realitäten: Denn die Defizite der Steuerung räumlicher Entwicklung im Sinne einer staatlichen Top-Down-Planung sind in vielen Planungsbereichen schon lange offenbar – nicht zuletzt daher hatten sich kooperative Planungsformen schon lange etabliert, bevor über Governance diskutiert wurde. Die Einführung des Governance-Begriffs reagiert daher auch auf Einsichten in die seit längerem bestehende Realität, dass die Beteiligung privater Akteure „für eine Steuerung der Raumentwicklung essentiell“ ist. (Benz 2005, 405)
Umso mehr wurde dies notwendig, als die „inhärente Bösartigkeit planerischer Probleme“8 gerade angesichts der neuen Rahmenbedingungen räumlicher Planung zum Widerhaken effizienter Planungsprozesse werden konnte und neue Formen der Steuerung erforderte: Großprojekte, Rückbau in schrumpfenden Städten, soziale Stadtentwicklung oder Strategien zur nachhaltigen Stadtentwicklung lassen sich erst recht angesichts der oben skizzierten Bedingungen nicht allein durch die Hand staatlicher Planer als Dei ex Machina realisieren. Entsprechend begann sich auch in der Planung die Einsicht durchzusetzen, dass „… räumliche Entwicklungen vielmehr im Spannungsfeld von Märkten, politisch-administrativem System und privaten Haushalten stattfinden“ (Selle 1997, 29) und daher nur durch kooperative Planungsverfahren ausgehandelt werden könnten. In diesem Zusammenhang hat sich ein vielfaches Spektrum herausgebildet, das in intermediären Organisationen tätig ist. (Selle 1994)
Neben diesen aus pragmatischen Gründen auf heterarchische Kooperation ausgerichteten Planungsverfahren hielt jedoch auch die Forderung nach einem stärkeren Eigenengagement der Bürger als eigenständige Akteure, d. h. im Sinne der zweiten oben genannten Form zivilgesellschaftlichen Engagements in der Stadtentwicklung, in den planungspolitischen Diskurs Einzug. Angesichts der „sinkenden Spielräume der öffentlichen Hand“ (Adrian, Bodenschatz et al. 2006, 1) soll in diesem Zusammenhang die Zivilgesellschaft – ebenso wie die Wirtschaft – (wieder) Verantwortung für das städtische Gemeinwesen wahrnehmen: nicht nur, um die Identifikation der Bürger mit ihren Städten zu stärken, sondern auch um angesichts leerer kommunaler Kassen und einer angenommenen Steuerungsschwäche staatlicher Planung die Akzeptanz und den Erfolg notwendiger Modernisierungsprozesse in den Städten zu sichern. (Renner 2007, I) Gerade in diesem Zusammenhang aber ist unklar, welche Aufgaben, die ehemals von staatlichen Akteuren ausgeführt wurden, „von Maßnahmen im Bereich sozialer Infrastruktur bis hin zur Pflege, ja Instandsetzung von öffentlichen Räumen und Gebäuden“ zivilgesellschaftliche Akteure übernehmen könnten und sollten. (Adrian, Bodenschatz et al. 2006, 3)
Während die Integration zivilgesellschaftlicher Akteure in kooperative Verfahren – trotz der demokratietheoretischen Einwände – mittlerweile weitgehend unumstritten ist, wird eine Verlagerung von Stadtentwicklungspolitik in diesem Sinne kontrovers diskutiert. Und auch die Planungspolitik bleibt zurückhaltend und bekräftigt, dass es nicht darum gehen könne „staatliche Verantwortung abzugeben“ (Junge-Reyer 2006) oder die Zivilgesellschaft als Lückenbüßer in Zeiten knapper öffentlicher Haushalte zu missbrauchen (Tiefensee 2007b). Gerade dies aber geschieht, wenn soziale Leistungen durch ehrenamtliche Stadtteilarbeit oder karitative Organisationen ersetzt werden müssen, wenn öffentliche Grünanlagen nur durch das Engagement der Bürger gepflegt oder ehemals öffentliche Schwimmbäder nur durch die Übernahme durch einen Verein erhalten werden können. Setzt sich dieser Trend fort, so werden die Folgen der Ungleichverteilung von Zivilgesellschaftsfähigkeit auch räumlich sichtbar sein und dazu beitragen, den Prozess sozialräumlicher Polarisierungen zu intensivieren.
Dies spricht jedoch grundsätzlich nicht dagegen, dass auch die Eigeninitiative zivilgesellschaftlicher Akteure einen wichtigen Bestandteil der Stadtentwicklung darstellt. Problematisch ist jedoch, dass zu viele Fragen mit Blick auf diese Form zivilgesellschaftlichen Engagements in der Stadt- und Regionalentwicklung offen sind. Wie kann und soll Zivilgesellschaft in die Stadtentwicklung stärker einbezogen werden, welche Aufgaben sollte und darf sie übernehmen? Wie könnten „Verantwortungsgemeinschaften“ (Junge-Reyer 2006) zwischen Staat und Zivilgesellschaft gestaltet werden, um soziale und stadträumliche Spaltungen nicht zu verstärken und Transparenz sowie gleichberechtigte Chancen zur Teilhabe aller Bewohner der Städte und Gemeinden zu gewährleisten?
Vor dem Hintergrund dieser Diskussionen in Deutschland liegt der Gedanke nahe, in die USA – der so genannten „Nation of Joiners“ (Skocpol 2001, 593) – zu blicken, wo die Vielzahl und gesellschaftliche Relevanz von Vereinen seit Alexis de Tocquevilles Bericht über die US-amerikanische Demokratie gerade zu sprichwörtlich geworden ist. Tocqueville hob schon 1835 die Vielzahl von Vereinen als eine Besonderheit der US-amerikanischen Demokratie hervor:
„Amerikaner jeden Alters, jeden Ranges und jeder Geistesrichtung schließen sich fortwährend zusammen. Sie haben nicht nur kaufmännische und Berufsvereine, denen alle angehören, sie haben auch noch unzählige andere Arten: religiöse, sittliche, ernste, oberflächliche, sehr allgemeine und sehr besondere, gewaltige und ganz kleine; die Amerikaner tun sich zusammen, um Feste zu geben, Seminarien zu begründen, Gasthöfe zu bauen, Kirchen zu errichten, Bücher zu verbreiten, Missionare zu den Antipoden zu entsenden; sie errichten auf diese Weise Spitäler, Gefängnisse, Schulen. Handelt es sich schließlich darum, eine Wahrheit zu verkünden oder ein Gefühl mit Hilfe eines großen Beispiels zu fördern, so gründen sie Vereinigungen.“ (Tocqueville 2004, 248)
Und noch heute spielen zivilgesellschaftliche Akteure bei der Organisation der verschiedensten gesellschaftlichen Lebensbereiche eine große Rolle. Auch bei der Gestaltung räumlicher Entwicklung von Städten und Metropolenregionen ist zivilgesellschaftliches Engagement ein wichtiger Faktor – nicht nur bei der Beteiligung an staatlichen Planungsprozessen, sondern auch bei der Initiierung und Durchführung von Plänen, Projekten und Programmen. Und gerade in dieser Hinsicht unterscheidet sich das US-amerikanische Bild der Zivilgesellschaft als Akteur in der Stadt- und Regionalentwicklung wesentlich von dem hiesigen.
Diese Bedeutung zivilgesellschaftlicher Akteure in der US-amerikanischen Stadt- und Regionalentwicklung ist bislang in Deutschland nur unzureichend und unsystematisch zur Kenntnis genommen worden.9 Damit fehlt nicht nur ein wesentlicher Baustein zum Verständnis des US-amerikanischen Planungssystems und der Stadtentwicklung in den USA. Es bleiben, bei aller Verschiedenheit der Planungssysteme, des politischen Systems und der zivilgesellschaftlichen Kultur, auch wesentliche Hinweise für die hiesige Diskussion um Stadtentwicklung und Zivilgesellschaft verborgen.10 Aus diesem Anlass wurden im Rahmen einer Tagung, die das Schinkel-Zentrum für Architektur, Stadtforschung und Denkmalpflege der Technischen Universität Berlin im November 2006 federführend veranstaltete,11 Beispiele US-amerikanischen zivilgesellschaftlichen Engagements im Bereich der Stadt- und Regionalentwicklung vorgestellt und hinsichtlich ihrer Bedeutung für die bundesdeutsche Debatte befragt.
3.1 Das heterogene Bild zivilgesellschaftlichen Engagements in Stadt und Region
Zivilgesellschaftliche Akteure agieren in den USA im planerischen Bereich auf allen räumlichen Ebenen: nachbarschafts-, stadt- oder regionalorientiert, auf der Ebene des Einzelstaats oder auf Bundesebene. Sie arbeiten in den verschiedensten unmittelbar planerischen und stadtentwicklungspolitischen Feldern wie Verkehrsentwicklung und Umweltschutz, Wohnungsbau, Denkmalpflege, Stadterneuerung, Städtebau und Quartiersentwicklung, nachhaltige Regionalentwicklung oder Grünflächenentwicklung. Planerisches zivilgesellschaftliches Engagement findet darüber hinaus in einem erweiterten Sinne statt, wenn soziale und medizinische Dienste in Quartieren, Bildungsangebote oder kulturelle Angebote bereitgestellt werden und wesentliche Anker für den sozialen Zusammenhalt des Quartiers oder der Gemeinden bilden.
Allein schon eine unsystematische Beobachtung US-amerikanischer Stadtentwicklungsprozesse verrät, wie ungeheuer breit und heterogen auch das Spektrum der zivilgesellschaftlichen Akteure ist, die sich für Stadt- und Regionalentwicklung engagieren. Es reicht von professionellen Lobbyorganisationen (Congress for the New Urbanism, Smart Growth Network) über traditionsreiche Clubs der Wirtschaftselite (Commercial Club of Chicago) oder renommierte Forschungseinrichtungen (The Brookings Institution) und Nachbarschaftsinitiativen, NIMBYs,12 BANANAs,13 Community Based Organizations, kirchlich getragenen Vereinen bis zu spontanen, lose organisierten Netzwerken. Sie alle engagieren sich aus unterschiedlichen Motiven und mit unterschiedlichen Interessen. Auch die Strategien, mit denen zivilgesellschaftliche Kräfte versuchen Einfluss auf Stadt- bzw. Regionalentwicklung zu nehmen, unterscheiden sich erheblich, ebenso ihre Einflussmöglichkeiten.
Ein großer Teil dieser zivilgesellschaftlichen Akteure sind als Nonprofit-Organisationen organisiert und somit Teil des Nonprofit-Sektors,14 der den institutionellen Kern der Zivilgesellschaft darstellt und auch in dieser Publikation im Zentrum des Interesses steht. Der Nonprofit-Sektor umfasst ein „set of organizations that is privately constituted but serves some public purpose, such as the advancement of health, education, scientific progress, social welfare, or the free expression of ideas.” (Salamon 1999, 9-10) Nonprofit-Organisationen sind rechtlich als gemeinnützig anerkannte, zivilgesellschaftliche Organisationen zu verstehen.15 Anders als der Name suggeriert, erwirtschaften die so genannten Nonprofit-Organisationen mitunter durchaus Profite, die sie jedoch nicht an ihre Eigentümer, sondern an die Organisation und damit einem wohltätigen und gemeinnützigen Ziel zuführen. Die rechtlich anerkannte Gemeinnützigkeit sichert steuerliche Privilegien, die die Organisation ihren Mitgliedern und Förderern zuteil werden lassen kann.
Die Zahl zivilgesellschaftlicher gemeinnütziger Assoziationen in den USA ist immens. Im Jahr 2002 gab es ca. 8,4 Millionen Nonprofit-Organisationen aller Typen und Größen in den USA, 1,8 Millionen davon waren als Nonprofit-Organisationen rechtlich registriert. (O'Neill 2002, 13) Abgesehen von ihrem gemeinsamen rechtlichen Status aber könnten die „thousands of day-care centers, private hospitals, universities, research institutes, community development organizations, soup kitchens, foster care facilities, social service agencies, employment and training centers, museums, art galleries, symphonies, zoos, business and professional associations, advocacy organizations, and dozens of similar institutions” (Salamon 1999, 9-10) hinsichtlich ihrer Größe, Struktur und Ziele kaum unterschiedlicher sein. Von dem zivilgesellschaftlichen Engagement oder den Nonprofit-Organisationen in den USA zu sprechen ist daher unmöglich. Vielmehr muss jeweils genau unterschieden werden: wer in welchem Bereich mit welchen Interessen und welchen Mitteln aktiv ist und welches Ziel verfolgt. Dies gilt folgerichtig auch, wenn Nonprofit-Organisationen im Feld der Stadt- und Regionalentwicklung betrachtet werden.16
3.2 Funktionen der Zivilgesellschaft in Quartiers-, Stadt- und Regionalentwicklung
Ebenso genau muss jeweils untersucht werden, wie sich die Rollenverteilung zwischen Staat und zivilgesellschaftlichen Akteuren gestaltet. Zivilgesellschaftliche Organisationen nehmen im Verhältnis zum Staat verschiedene Funktionen wahr, die nicht nur von den historischen gesellschaftlichen Bedingungen, sondern immer auch von den Zielsetzungen und der Struktur der Organisation selbst abhängen. „Nonprofit organizations interact with government in several different ways; these patterns of interaction vary over time and among different fields of service.“ (Young 1999, 32) Eine eindimensionale Sichtweise, die zivilgesellschaftliche Assoziationen als dem Staat entgegengesetzt begreift, hält einer Überprüfung der vielfältigen Funktionen zivilgesellschaftlicher Organisationen und ihres vielschichtigen Verhältnisses zum Staat daher nicht stand.
3.2.1 Systematisierungsansatz: Zivilgesellschaft als Ersatz, Partner oder Gegner staatlicher Institutionen
Die unterschiedlichen Rollen, die zivilgesellschaftliche Assoziationen im Verhältnis zur Regierung im Allgemeinen sowie entsprechend in der räumlichen Entwicklung einnehmen können, lassen sich in drei übergeordneten Perspektiven zusammenfassen: supplementary (supplementär oder ergänzend), complementary (komplementär oder sich gegenseitig vervollständigend) und adversarial (angespannt oder antagonistisch). (Young 1999, 33)
Im supplementären Modell sind die zivilgesellschaftlichen Assoziationen dafür zuständig, öffentliche Güter auf freiwilliger Basis zu produzieren.17 Die supplementäre Perspektive legt nahe, dass die private Finanzierung öffentlicher Güter in einer inversen Beziehung mit den Ausgaben des Staats für diese Güter steht. Ein erhöhtes Engagement des Staats verringert daher das Engagement zivilgesellschaftlicher Akteure. (Young 1999, 33) Zivilgesellschaftliche Aktivität als Supplement zu staatlichem Handeln ist daher auch oft darauf ausgerichtet, die Regierung dazu zu bewegen, eine bestimmte Nachfrage in Zukunft zu erfüllen. (Young 1999, 35)
Im komplementären Modell werden zivilgesellschaftliche Organisationen als Partner der Regierungen betrachtet, die dafür zuständig sind, öffentliche Güter bereit zu stellen, die größtenteils von der Regierung finanziert werden. (Young 1999, 33) Meist handelt es sich hierbei um Bereiche wie soziale Dienstleistungen. Für den Staat ist es von Vorteil, die Bereitstellung dieser öffentlichen Güter an private Träger zu delegieren, da der Staat damit den Aufbau einer großen Bürokratie und die damit verbundenen Kosten vermeidet. Zugleich können die zivilgesellschaftlichen Organisationen flexibler auf Veränderungen der Nachfrage, auf lokale Bedingungen reagieren oder Innovationen in ihrem Apparat durchsetzen. (O'Neill 2002, 47) Im komplementären Modell vervollständigen sich die Aktivitäten zivilgesellschaftlicher Organisationen und Regierungen gegenseitig. Staatliche Ausgaben für öffentliche Güter und das Ausmaß der Aktivität von zivilgesellschaftlichen Organisationen stehen daher nicht einem umgekehrten Verhältnis, sondern wachsen bzw. schrumpfen jeweils parallel.
Das antagonistische Modell versteht zivilgesellschaftliche Assoziationen als Kräfte, die in politischen Entscheidungsprozessen und der Bereitstellung von öffentlichen Leistungen der Regierung entgegengesetzt sind: „Nonprofits prod governments to make changes in public policy and to maintain accountability to the public.“ (Young 1999, 33) Unter dem Begriff des antagonistischen Modells fasst Young das Bestreben zivilgesellschaftlicher Organisationen, Interessen bei staatlichen Institutionen einzubringen und auf ihre Durchsetzung zu drängen.
3.2.2 Von der Supplementarität zu Komplementarität … und zurück?
Diese drei Modelle schließen sich Young zufolge nicht aus, sondern beschreiben verschiedene Facetten, mit denen das Verhältnis zivilgesellschaftlicher Assoziationen zum Staat charakterisiert werden kann. Durchaus können zivilgesellschaftliche Organisationen mehrere Rollen gleichzeitig einnehmen. (Young 1999, 33) Folgerichtig und weil Organisationen in den verschiedenen Politikfeldern in historisch jeweils ganz unterschiedlichem Maße komplementär, supplementär oder antagonistisch wirkten, lässt sich auch keine Aussage darüber treffen, welche Funktion das zivilgesellschaftliche Engagement als solches in der Stadt- und Regionalentwicklung derzeit hat oder in einer bestimmten historischen Phase hatte. Entsprechend scheint es kaum möglich, eine einheitliche Beschreibung der Rolle von zivilgesellschaftlichen Kräften im weit gefassten Feld der Stadt- und Regionalentwicklung zu geben. Dies wird dadurch erschwert, dass es aufgrund der sektoral übergreifenden Handlungsfelder keine verlässlichen Daten über Nonprofit-Organisationen gibt, die in diesem Feld tätig waren oder sind.
Als grober Trend lässt sich im Allgemeinen höchstens erkennen, dass sich die Rolle der großen professionellen Nonprofit-Verbände gegenüber staatlichen Institutionen in den ersten Dekaden des 20. Jahrhunderts im Laufe des 20. Jahrhunderts in den Kernbereichen der Planung (Wohnungsbau, Siedlungsentwicklung, Verkehrsplanung, Infrastruktur, Grünflächenplanung und Governance) von der Supplementarität zur Komplementarität verschoben hat und im Zuge des Rückzugs des (Bundes-)Staats aus der öffentlichen Daseinsvorsorge und der Stadtpolitik die supplementäre Funktion des Nonprofit-Sektors tendenziell seit den späten 1970er Jahren wieder – z.T. durch staatliche Anreize und politisch gewollt – ausgeweitet wird.
So gab es zunächst zwischen 1850 und 1920 einen erheblichen Anstieg bei solchen Vereinigungen, die die Folgen der industriellen kapitalistischen Entwicklung und die zugehörigen Modernisierungsprozesse aufzufangen suchten, indem sie ihre Mitglieder als Interessensgemeinschaft organisierten oder Kompensationsprojekte in Angriff nahmen (Gewerkschaften, Wirtschafts- und Berufsverbände oder so genannte Service Clubs wie Rotary Clubs, Exchange Clubs und Lions Clubs).18 (Skocpol 2001, 621-622 und 624) Insbesondere die urbanen Mittel- und Oberschichten wurden sozialreformerisch tätig, richteten Kindergärten, öffentliche Schulen oder Kinderbetreuung ein oder schufen erste Formen des sozialen Wohnungsbaus.19 (Skocpol 2001, 621) Zivilgesellschaftliche Akteure wurden in der Hochzeit der Metropolenexpansion in den ersten Dekaden des 20. Jahrhunderts auch unmittelbar planerisch tätig. In Chicago, Boston, New York, Philadelphia, Baltimore oder Los Angeles20 finanzierten die lokalen Eliten Stadtentwicklungs- und Regionalpläne durch professionelle Planer und setzten sich ehrenamtlich für die Implementierung ihrer Pläne ein. (Fishman 2000, 6)
Zivilgesellschaftliche Akteure nahmen zunächst also vor allem Funktionen wahr, die von keiner staatlichen Institution geleistet wurden und agierten supplementär zu staatlichen Institutionen. Nach der Jahrhundertwende wurde der Ruf nach gesellschaftlichen Strategien, mit denen die Krisenerscheinungen der Gesellschaft im Allgemeinen in Angriff genommen werden könnten, immer lauter. (Putnam 2000, 381) Die zivilgesellschaftlichen Akteure drängten darauf, die Ziele ihres eigenen Handelns in staatliche Verantwortung zu legen (Putnam 2000, 382) – soziale Sicherungssysteme oder ein Gesundheitssystem aufzubauen, Arbeitsrecht zu schaffen; oder im unmittelbar planerischen Bereich forderten sie, durch staatliche Institutionen sozialen Wohnungsbau bereit zu stellen, Grünflächen und Parks anzulegen, Verkehrsinfrastrukturen zu schaffen oder (regionale) Planungsbehörden einzurichten. In dem Maße, in dem es gelang, diese Reformen durchzusetzen, veränderte sich die Rolle des zivilgesellschaftlichen Engagements und machte die Organisationen zu Erfüllungsgehilfen der US-amerikanischen Version des Wohlfahrtsstaats, die die Behörden bei der Verteilung und Organisation der Sozial- oder Dienstleistungen unterstützten oder berieten. (Skocpol 2001, 635) Sie nahmen also eine komplementäre Rolle zu staatlichen Institutionen ein.
Dies gilt auch für den Kernbereich der Stadt- und Regionalentwicklung. Dort begann mit der Präsidentschaft von Franklin D. Roosevelt und dem New Deal jene historische Ausnahmephase, in der die Bundesregierung der USA intensiv Einfluss auf die Steuerung stadtregionaler Entwicklung und Siedlungsmuster ausübte. Dabei verfolgte sie zwar keine gezielte Stadtentwicklungspolitik (Hancock 1988, 218), bestimmte aber im Interesse makroökonomischer Überlegungen durch Maßnahmen im Bereich der Infrastruktur, Verkehr oder Wohnungsbau in hohem Maße die Entwicklung der Metropolenregionen. (Friedmann 1990, 597) Zivilgesellschaftlich getragene Planungsorganisationen und ihre Mitglieder wurden nun oft zu Auftragnehmern oder Beratern öffentlicher Institutionen oder ihre Mitarbeiter wurden direkt in neue staatliche Institutionen übernommen.
1974, als die Bundesregierung unter der Präsidentschaft von Richard Nixon die Erstellung von sozialem Wohnungsbau einstellte (Fishman 2000, 20), wurde das Ende dieser Phase eingeläutet. Seitdem hat sich die Bundesregierung sukzessive aus der direkten Förderung von Stadt- und Regionalentwicklung zurückgezogen. (Brenner 2002, 8) Diese Politik ging bekanntermaßen einher mit dem Abbau der Sozialsysteme und gesellschaftlichen Transformationsprozessen im Zuge von Globalisierung und Deindustrialisierung, die die sozialen Probleme und Spaltungen in den Metropolenregionen der USA verschärfte. (Häußermann 1997, 15-16)
Diese gesellschaftliche und politische Transformation hatte unterschiedliche Folgen für zivilgesellschaftliche Akteure in verschiedenen Feldern. Vor allem im Bereich sozialer Dienste wurden staatliche Gelder für Dienstleistungen, die zivilgesellschaftlich erbracht wurden, gekürzt oder gestrichen. In vielen Bereichen, wie z.B. Wohnungsbau und Stadterneuerung, wurde das staatliche Engagement für Stadtentwicklung so restrukturiert, dass die wenigen staatlichen Mittel an zivilgesellschaftliche Akteure abgegeben und durch diese kanalisiert oder neue Kooperationsformen lanciert wurden. Hier agierten nun zivilgesellschaftliche Akteure in Zusammenarbeit mit dem Staat, der aber Stadtentwicklungsmaßnahmen nicht mehr in eigenständiger Verantwortung durchführt.
Daneben erfüllen zivilgesellschaftliche Organisationen nach wie vor supplementäre planerische Funktionen, die staatliche Instanzen aus politischen Gründen nicht wahrnehmen wollen oder mangels Kompetenzen und Ressourcen nicht erfüllen können. Dies geschieht einerseits, wenn zivilgesellschaftliche Organisationen die Aufgaben staatlicher Planung bspw. in städtischen Quartieren übernehmen, die von der staatlichen Planung aufgegeben oder vernachlässigt wurden. Es geschieht aber auch dort, wo interventionsfähige staatliche Institutionen gar nicht existieren, z.B. auf der Ebene der Stadtregion. Unbestreitbar ist sicher, dass es zu jeder Zeit Organisationen gegeben hat, die antagonistisch, d.h. in Opposition zu staatlichen Politiken, wirken: so wenn eine Allianz zivilgesellschaftlicher Akteure offizielle Planungsverfahren stören oder eigene Ziele gegen die Agenda der staatlichen Planung durchzusetzen suchen.
Ein einheitliches Bild über die Rolle der zivilgesellschaftlichen Akteure heute lässt sich also nicht zeichnen. Inwieweit es tatsächlich einen Roll-Back zur Supplementarität als vorherrschende Rolle geben wird, müsste erst noch intensiver und in den einzelnen Bereichen der Stadt- und Regionalentwicklung erforscht werden. Die historische Skizze zeigt einstweilen vor allem, dass die Intensität zivilgesellschaftlicher Beteiligung in den engeren und weiteren planerischen Bereichen in den USA nicht das Ergebnis planungspolitischer Forderungen oder planungspraktischer Diskussionen ist, sondern im Kontext einer langen Tradition lokaler bürgerschaftlicher Selbststeuerung und des neueren Trends zum Rückzug staatlicher Steuerung aus der Stadtentwicklung zu betrachten ist. Zivilgesellschaftliche Akteure übernahmen und übernehmen vielfach Aufgaben, die in Deutschland unbestritten bei lokalen, städtischen oder regionalen Planungsbehörden angesiedelt sind. Ob und inwiefern diese Organisationen geeignet sind, Stadtpolitik und Stadtentwicklung zu betreiben, ist die Frage, zu deren Diskussion wir mit diesem Band der Reihe Planungsrundschau anregen wollen. Eine Tatsache aber ist, dass sie es tun und zwar weit über das Maß der zivilgesellschaftlichen Beteiligung hinaus, das in Deutschland üblich ist.
Die Beiträge in diesem Buch eröffnen in planungstheoretischer, planungspragmatischer und professionssoziologischer Hinsicht eine Perspektive auf zivilgesellschaftliches Engagement in der Stadt- und Regionalentwicklung in den USA. Die Beobachtungen über Funktionsweise und Strukturen dieses Engagements sind sicher nicht ohne weiteres übertragbar nach Deutschland. Doch lässt sich am Beispiel der Arbeit von Nonprofits in der Stadtentwicklung in den USA der Blick schärfen für die Fragen, die auch hier von Relevanz sind, wenn darüber diskutiert wird, dass infolge von öffentlicher Finanznot und aufgrund der Komplexität planerischer Probleme zivilgesellschaftlichen Akteuren eine größere Rolle zuteil werden müsste. Von Interesse sind dabei insbesondere die folgenden Fragen:
Empirisch: Welche Arten von zivilgesellschaftlichen Akteuren gibt es in den USA überhaupt im Bereich der räumlichen Entwicklung, wie arbeiten diese (jeweils) und was sind ihre Ziele? Wer sind die sozialen Träger dieser Nonprofits, wie finanzieren und wie organisieren sie ihre Arbeit? Mit wem arbeiten sie zusammen und auf welche Weise?
Wirkungsanalytisch: Bis zu welchem Punkt und unter welchen Umständen sind zivilgesellschaftliche Akteure geeignet planerisch tätig zu werden? Was können Nonprofits planerisch erreichen? Welche Rolle spielen sie in der Quartiers-, Stadt- und Regionalentwicklung? Wie beeinflussen sie übergeordnete Politiken, die für Raumentwicklung bedeutsam sind (z.B. auf nationaler Ebene)?
Governance-theoretisch: In welchem Verhältnis stehen zivilgesellschaftliche Akteure aus Steuerungsperspektive zu anderen Akteuren der Stadtentwicklung? Wie verändern sie die Institutionen staatlicher Planung?
Professionssoziologisch: Wie verändern sich Rolle und Aufgaben von Planerinnen und Planern, wenn sie für eine Nonprofit-Organisation arbeiten, also unmittelbar Interessenpolitik im Sinne der mission ihres Arbeitgebers betreiben? Ist ein Boom in diesem Sektor auch in Deutschland zu erwarten?
Planungspolitisch: Sind diese Fragen beantwortet, so stellt sich perspektivisch die Frage: Wozu kann eine stärkere Beteiligung zivilgesellschaftlicher Akteure in Deutschland genutzt werden? Ist das überhaupt anzustreben und wenn ja, zu welchem Zweck? Welche Probleme ergeben sich – aus demokratie- oder aus steuerungstheoretischer Perspektive und mit Blick auf die materiellen Ziele der Planung (z.B. Nachhaltigkeit, soziale Gerechtigkeit …)?
Die hier aufgeworfenen Fragen werden mit Sicherheit auch in diesem Band nicht abschließend geklärt werden. Einige Antworten sind in den Beiträgen allerdings zu finden; die Beiträge sollen aber vor allem die hiesige Debatte um die Rolle zivilgesellschaftlicher Akteure in den Stadt- und Metropolenregionen weiterstricken und sie um einige Erfahrungen aus den USA bereichern. Der Band gliedert sich in vier Teile, die, nach einem einleitenden Teil zu Metropolenregionen und Zivilgesellschaft in den USA, unterschiedliche Perspektiven auf die Rolle zivilgesellschaftlicher Akteure und insb. von Nonprofit-Organisationen in planerischen Aufgabenfeldern der Stadt- und Regionalentwicklung aufzeigen.
Der Band wird eingeleitet mit drei Beiträgen, die das Themenfeld Stadtentwicklung und Zivilgesellschaft in den USA eröffnen. Harald Bodenschatz analysiert die räumliche Entwicklung US-amerikanischer Städte vor dem Hintergrund der Debatte um die Entwicklung der „Europäischen Stadt“. Er stellt das „Feindbild der US-amerikanischen Stadt“ in Frage, das vorrangig durch das Konzept der Europäischen Stadt forciert wurde. Er plädiert dafür, den Blick auf die US-amerikanischen Städte und Metropolenregionen zu schärfen und deren aktuelle räumliche und soziale Veränderungen z.B. hinsichtlich der Zentrenentwicklung und Suburbanisierung differenzierter wahrzunehmen. Bodenschatz ruft dazu auf, zivilgesellschaftliche Akteure, die diese Veränderungen mit beeinflussen und z.T. auch stark vorantreiben wie z.B. die Bewegung des New Urbanism inhaltlich und auch formal in Augenschein zu nehmen, um daraus zu lernen.
Roger Keil zeigt die amerikanische Stadt in ihrer politisch-institutionellen Dimension auf. Er zeichnet die Tendenzen der US-amerikanischen Stadtentwicklung zwischen zwei weltpolitischen Ereignissen, dem Fall der Mauer in Berlin 1989 und dem 11. September 2001, nach. Vor dem Hintergrund der weltpolitischen Prozesse Neoliberalisierung und Globalisierung diagnostiziert Keil einen Zusammenhang „von massiver und verschwenderischer Warenproduktion“, der Entwicklung der US-amerikanischen Stadt und einem neuen amerikanischen Imperium mit multidimensionalem Charakter. Keil konfrontiert die Leserschaft mit der These, dass es sich bei der amerikanischen Stadt, die in diesem neuem Imperium eine zentrale Rolle einnimmt, um ein „gescheitertes Auslaufmodell“ handelt, da dieses Modell nicht die notwendige Nachhaltigkeit – vor allem in ökologischer und sozialer Hinsicht – aufweist.
Richard C. Hula und Chelsea Haring runden den einführenden Teil des Bandes ab mit der Analyse von US-amerikanischen Nonprofit-Organisationen. Hula und Haring diagnostizieren eine starke quantitative Zunahme und damit auch eine Bedeutungszunahme dieser Organisationen vor dem Hintergrund veränderter institutioneller Strukturen und lokaler Politikformen in Richtung Governance seit den 1980er Jahren. Nonprofits spielen in zahlreichen Politikfeldern und in zunehmendem Maße eine wichtige Rolle, u.a. im sozialen Sektor, im Bildungsbereich und auch in der Quartiersentwicklung oder im Wohnungsbau. Die Ursachen dafür beschreiben Haring/Hula als komplex; u. a. sprechen sie das Misstrauen der amerikanischen Bevölkerung gegenüber der Leistungsfähigkeit von öffentlichen Institutionen an. Hula und Haring skizzieren anhand der Einrichtung von Boarding Schools in Detroit im Jahre 1994 die Zunahme einer relativ neuen Form von Nonprofit-Organisationen im lokalen Bildungssektor, die nicht unumstritten ist. Nach einer Evaluation der Leistungen dieser Form von Nonprofit-Arbeit stellen sie fest, dass sich die U.S.A. im Rahmen dieser Entwicklung auf ein „soziales Experiment“ einlassen, das einen „bedeutenden Einfluss auf die U.S.-amerikanische Gesellschaft“ haben wird.
Der Band wird fortgesetzt mit einer Reihe von Beispielen, bei denen zivilgesellschaftliche Akteure komplementär zu staatlichen Politiken (Nonprofits als Partner), durch ihr Engagement supplementär (Nonprofits als „Ersatz“) oder antagonistisch (Nonprofits als „Gegner“) wirken. Im zweiten Teil des Bandes unter dem Titel „Nonprofits als Partner“(komplementär) finden sich Beiträge, bei denen zivilgesellschaftliche Akteure mit staatlichen Akteuren eng kooperieren. Susanne Schindler schildert dies hinsichtlich der Bereitstellung von affordable housing durch Community Development Corporations (CDCs), die vor allem seit den 1990er Jahren quantitativ stark zunehmen. Sie beschreibt den Wandel von CDCs seit Ende der 1960er Jahre, die heute als „Schlüsselproduzenten“ sozialer Wohnraumversorgung in den USA gelten. Dabei vertritt Schindler die These, dass CDCs ohne die finanzielle und ideologische Unterstützung des U.S.-Staates diese Funktion keineswegs ausüben könnten. Am Beispiel von Urban Edge, einer der größten CDCs in Boston, Massachusetts, skizziert Schindler anhand dreier Projekte Arbeitsweise, Grenzen und Perspektiven von Community Development Corporations als Träger von sozialem Wohnungsbau.
Als erfolgreiche Partnerschaft zwischen lokalen staatlichen Akteuren und zivilgesellschaftlichen Akteuren beschreibt John Accordino die Zusammenarbeit im Rahmen des Neighborhoods in Bloom Programm in Richmond, Virginia von 1999-2004. Vor dem Hintergrund sinkender öffentlicher Ressourcen schafft das durch lokalstaatliche Akteure initiierte städtische Programm für die 200.000 Seelen-Stadt in 17 ausgewählten Quartieren Wohnraum durch Sanierung und Neubau. Die Objekte werden anschließend an private Hauskäufer – auch mittleren Einkommens – veräußert, so dass der private Wohnungsmarkt stimuliert und die Nachbarschaften revitalisiert werden. Community Development Corpoations (CDCs) werden – neben anderen lokalen Akteuren – maßgeblich an der Umsetzung des Programms einbezogen, um breiten öffentlichen Konsens für das Programm zu schaffen. Accordino beleuchtet das Wesen und die Motivationen aller beteiligten Akteure, analysiert das Programm, dessen Prozessverlauf und Funktionsweise und bettet dies in den Kontext staatlicher Wohnungsbauförderung und den aktuellen Stand der Innenstadtrevitalisierung in den USA ein.
Auch Meredith Drake Reitan zeigt anhand des 2004 neu überarbeiteten städtischen Programms zur Schaffung von Historic Preservation Overlay Zones (HPOZ) in Los Angeles ein Beispiel für eine enge Kooperation zivilgesellschaftlicher und staatlicher Akteure. Drake Reitan fragt, inwieweit die denkmalschützerischen Aktivitäten soziale Auswirkungen haben und zivilgesellschaftliche Akteure bzw. Eigenheimbesitzer, die den Prozess initiieren und sich in HPOZ Boards zusammenschließen, Revitalisierungen im Quartier vorantreiben. Konkret sucht Drake Reitan eine Antwort auf die Frage, ob diese unter Denkmalschutz gestellten Quartiere fortschrittlich die Nachbarschaftsentwicklung vorantreiben, wenn doch die HPOZs Regeln aufstellen, die an die Stelle jener der Community Redevelopment Agency treten. Anhand HPOZs untersucht Drake Reitan, welche weiteren Akteure und v.a. Nonprofits in den HPOZ-Prozess mit welchen Motivationen involviert sind und wie diese Akteure im Verhältnis zueinander stehen. Abschließend verweist sie darauf, dass weiterhin zu hinterfragen sei, ob dieses Instrument die Interessen der breiten Bevölkerung in Los Angeles – einer „Stadt der Mieter“ – adäquat abzubilden vermag.
Im dritten Teil des Bandes mit dem Titel „Nonprofits als Ersatz“ werden zivilgesellschaftliche Organisationen vorgestellt, die planerische Aufgaben wahrnehmen, denen staatliche Akteure aus verschiedenen Gründen nicht nachkommen. Am Beitrag von Barbara Schönig wird dies auf stadtregionaler Ebene besonders deutlich, da es in der Regel keinerlei institutionalisierte staatliche Regionalplanung in den USA gibt und große traditionsreiche zivilgesellschaftliche Organisationen regionalplanerische Tätigkeiten ausüben. Schönig untersucht in ihrem Beitrag die Regional Plan Association, die in der Metropolenregion New York, New Jersey und Connecticut tätig ist und den Commercial Club of Chicago. Sie fragt, welches Potential diese großen Nonprofits haben, um nachhaltige regionalplanerische Konzepte in den Metropolenregionen zu implementieren. Daran anknüpfend prüft Schönig drei „Hoffnungen“, die in zivilgesellschaftliche Akteure gesetzt werden, wenn sie in die räumliche Entwicklung integriert werden: effektive Steuerungsprozesse, demokratische Planungsprozesse und gesellschaftliche Hegemonie für Reformkonzepte. Einer von dreien gibt Barbara Schönig hinsichtlich der Untersuchung von RPA und dem Commercial Club of Chicago statt.
Der sich anschließende Beitrag von Robert Yaro, dem Vorsitzenden der RPA, beleuchtet die Arbeit der RPA aus praktischer Perspektive. Yaro beschreibt die RPA als eine der weltweit ältesten unabhängigen Nonprofit-Planungs-, Forschungs- und Advocacy-Planning-Organisation, die heute neben jenen in San Francisco oder Pittsburgh im stadtregionalen Kontext arbeitet. Er gibt einen Überblick über die Entstehungsgeschichte der RPA und beleuchtet ihre Rolle und ihren Einfluss in Stadt und Region. Yaro weist darauf hin, dass in etwa 80 Prozent ihre richtungsweisenden Empfehlungen an Politik und Planung umgesetzt wurden. Einer der Erfolgsfaktoren der über 80-jährigen Organisation ist – Yaro zufolge – die Koalitionsbildung mit anderen großen stadt- und regionalweiten Organisationen, ohne die so manches Projekt nicht den politischen Erfolg erzielen würde.
Lee Stuart schildert am Beispiel der South Bronx in New York City, wie Nonprofits initiativ planerischen Kernaufgaben nachkommen, wie bspw. dem Wohnungsbau für mittlere und untere Einkommensschichten. Ausgehend von politisch-historischen Betrachtungen zum Fall und (Wieder-)Aufstieg der South Bronx zeigt Stuart die Ursprünge der zivilgesellschaftlichen Organisationen in der South Bronx seit Ende der 1960er Jahre auf. Sie geht dabei genauer auf South Bronx Churches (SBC) ein, heute eine der Community Development Organisationen, die vorrangig für den Prozess des „Wiederaufstiegs“ bzgl. affordable housing und einer Schulreform in der South Bronx seit den 1990er Jahren verantwortlich ist. Dabei skizziert sie Programme und Arbeitsweisen von SBC und erläutert die Rolle staatlicher Akteure und Programme in diesem Prozess. Stuart identifiziert resümierend drei Phasen, bei denen die Interdependenz von zivilgesellschaftlichen und staatlichen Interventionen deutlich wird.
Der vierte Teil des Bandes „Zivilgesellschaft als Gegner“ thematisiert zivilgesellschaftliche Akteure, die sich antagonistisch gegenüber staatlichen oder städtischen Politiken verhalten. Der Beitrag von Heike Hoffmann analysiert den Neugestaltungsprozess des Ground-Zero-Areal in New York City im Hinblick auf die Einflussnahme zivilgesellschaftlicher Akteure. Mit ihrer Analyse widerlegt sie den weit verbreiteten Eindruck, zivilgesellschaftliche Akteure hätten diesen komplexen und hochpolitischen Prozess maßgeblich mitbestimmt und damit strukturell in die New Yorker Planungspolitik eingegriffen, der vorrangig durch das Bürgerforum Listening to the City aufkam. Hoffmann identifiziert vier Phasen des Neugestaltungsprozesses und zeigt durch ihre Analyse auf, an welchen Stellen und inwieweit zivilgesellschaftliche Akteure und Organisationen ein „Window of Opportunity“ hatten, um in die Planungen richtungsweisend einzugreifen.
Deike Peters analysiert in ihrem Beitrag zivilgesellschaftliche Akteure, die gegen den jahrelangen Widerstand staatlicher Akteure ihre Ziele durch Lobbyarbeit durchsetzen können. Am Beispiel der Verkehrsinfrastrukturpolitik in der Stadtregion Los Angeles macht sie deutlich, wie zwei zivilgesellschaftliche Organisationen, die Los Angeles Bus Riders Union und Friends4Expo Transit, unterschiedliche Strategien und Ansätze nutzen, um den Bus- bzw. Schienenverkehr durch den Bau einer neuen Straßenbahn in der überlasteten verkehrsinfrastrukturellen Stadtregion zu fördern bzw. wieder einzuführen. Ausgehend von einem Einblick in die Genese der autogeprägten und polyzentrierten Stadtregion und dem Einfluss der jeweiligen Verkehrspolitik auf diese Entwicklung, zeichnet Peters das komplexe Akteurskonstrukt nach und stellt die beiden zivilgesellschaftlichen Organisationen und ihre jeweiligen Arbeitsweisen vergleichend gegenüber. Dabei stellt sie resümierend Erfolgsfaktoren für die Arbeit dieser beiden Organisationen heraus, die sich für einen „besseren ÖPNV-Verkehr einsetzen“, den eine Stadtregion wie L.A. dringend nötig hat.
Der Beitrag von Lukas Foljanty rundet diesen Teil des Bandes ab, indem er detailliert einen der ältesten US-amerikanischen Ansätze zur Bürgeraktivierung vorstellt. Das Broad-Based Community Organizing, das seinen Ursprung im Chicago der 1930er Jahre hat, wird von zivilgesellschaftlichen Akteuren völlig abgekoppelt und unabhängig von staatlichen Institutionen inszeniert und organisiert. Anknüpfend an hiesige Debatten zur „Bürgeraktivierung“ und Quartiersentwicklung beleuchtet Foljanty anschaulich die von Saul D. Alinsky gegründete und von der der Industrial Area Foundation (IAF) geförderte Methode, deren Philosophie und Organisationsstruktur, Aufgaben und Verantwortlichkeiten, Arbeitsweisen und Regeln aufgezeigt werden. Foljanty reflektiert die Stärken und Schwächen von Alinskys Broad-Based Community Methode und deckt Widersprüche der heutigen Arbeit auf.
Uwe Altrock rundet den Band mit einem Schlussbeitrag ab und fragt, inwieweit die Erfahrungen zivilgesellschaftlichen Engagements in den USA auf Deutschland übertragbar sein könnten und stellt diese dazu in den Zusammenhang mit der deutschen Entwicklung. Dabei macht er differenziert auf Potentiale und Grenzen aufmerksam, wenn eine Mobilisierung gestärkt wird und stellt die Hintergründe dessen dar. Speziell beleuchtet Altrock die Erkenntnisse zivilgesellschaftlicher Initiative in den USA aus unterschiedlichen Blickwinkeln: die Rolle in der Akteurslandschaft, die Organisationsform, die Beziehungen zu den Zielgruppen, die Trägerschaft, der räumliche Wirkungsbereich und letztendlich den Einfluss auf die räumliche Entwicklung. Resümierend stellt Altrock in Aussicht, dass durch das derzeit in Deutschland politisch stark postulierte zivilgesellschaftliche Engagement – wie auch immer es sich tatsächlich zukünftig entwickeln wird – weiterhin eine starke öffentliche Hand notwendig sein wird.
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1 In neueren Publikationen wird stattdessen die „idealistische Verklärung“ des Bürgerengagements problematisiert. (Vgl. hierzu z.B. Adrian, Bodenschatz 2006, 1; Selle 2000; Bundesministerium für Verkehr Bau und Wohnungswesen 2005, 8)
2 Die meisten Publikationen bieten vor allem eine Sammlung von Praxisbeispielen, wie z.B. das Heft „Bürgermitwirkung in Stadtentwicklungsprozessen“, Informationen zur Raumentwicklung, Heft 1/2007 oder das Kompendium von Bischoff, Selle, Sinning 2005.
3 Bei der Geschichte der Bürgerbeteiligung ist im Übrigen bemerkenswert, dass die Geschichte der Bürgerbeteiligung im Grunde erzählt werden muss als eine Geschichte der Beteiligung an Quartiers- und Stadtteil-, bzw. allenfalls noch Stadtentwicklung. Öffentliche Beteiligung spielt in Raumordnungsplänen rechtlich in den meisten Bundesländern (mit Ausnahme von Hessen, 1970, und Thüringen, 1991) erst seit 1998 mit der Novelle des Raumordnungsgesetzes eine Rolle, praktisch hat sie bis heute nur eine sehr geringe Relevanz und wird daher hier nicht weiter erörtert. (Vgl. hierzu Danielzyk 2005, 310-311)
4 Hier wird ein bereichsbezogener Begriff von Zivilgesellschaft verwendet, der es erlaubt, zivilgesellschaftliche Organisationen zu betrachten, ohne sie von vorneherein mit einem Paket normativer Erwartungen zu erdrücken. Dementsprechend sind zivilgesellschaftliche Organisationen zunächst nichts weiter als solche Organisationen, die institutionell weder Staat, Wirtschaft noch Privatsphäre zuzuordnen sind. (Adloff 2005, 90) Dies bedeutet jedoch nicht, dass zivilgesellschaftliche Organisationen jenseits gesellschaftlicher Strukturen stünden. Sie sind im Gegenteil über die in ihnen wirkenden Personen, über ihre Ressourcen und strukturell auf vielfältige Weise mit der Gesellschaft verflochten.
5 Darauf weist Selle hin: „Zielgruppe und Beteiligtenkreis sind keine feste Größe, sondern offensichtlich eine strategische Variable jeglicher Kommunikation. Der Beantwortung der Frage, wer, wann, auf welche Weise in welche Kommunikationssituation einzubeziehen sei, kommt für die Gestaltung kommunikativer Prozesse zentrale Bedeutung bei.“ (Selle 2000, Kapitel 6.1) Fragen, die in diesem Zusammenhang bei der Auswahl der zu Beteiligenden gestellt werden könnten sind z.B.: „Wer fördert das Vorhaben, wer gefährdet es? Wer ist betroffen? Wer ist zu diesem Thema bereits aktiv geworden? Welche Akteure sind unbedingt einzubeziehen?“ (Bischoff, Selle, Sinning 2005, 42)
6 Als Beispiel kann hier das Stadtforum Berlin in den 1990er Jahren genannt werden, das der allgemeinen Öffentlichkeit zwar die Möglichkeit zur Äußerung einräumte, diese aber bewusst in die zweite Reihe, hinter die geladenen Expertinnen und Experten verwies und damit nicht nur die Redezeit der Öffentlichkeit begrenzte, sondern auch die Gewichtung der Äußerungen klar in der räumlichen und zeitlichen Strukturierung der Veranstaltung zum Ausdruck brachte.
7 Das Konzept der Governance kann analytisch oder normativ verstanden werden. Die normative Verwendungsweise des Begriffs dominiert vor allem in der politischen Praxis, bspw. wenn vonseiten der EU-Institutionen Steuerungsmodi, die unter den Begriff der Governance zu fassen wären, als Ziel politischer Transformation propagiert werden. (Vgl. hierzu Benz 2004, 21-26) Im Gegensatz dazu dient der Begriff analytisch verstanden – so wie auch hier – dazu, nicht staatszentrierte Modi gesellschaftlicher Steuerung zu identifizieren.
8 Schon in den 1970er Jahren entwarf Horst Rittel ein diskursives Modell des Planungsprozesses aufgrund seiner Einsicht in das Wesen von Planungsproblemen. Diese bezeichnet er als „inhärent bösartige Probleme“, da es gesellschaftliche Probleme seien, die „mit der Pluralität der in der Gesellschaft existenten Wertsystem zu tun haben“ (Reuter 2006, 214). Im Gegensatz zu den zahmen, gutartigen Problemen von Wissenschaftlern und Technikern – eine Gleichung oder der Analyse einer chemischen Struktur – für die es zwar schwierige, aber eindeutige Lösungen gebe, seien Fragen wie die Trasse einer Schnellstraße, die Höhe einer Steuer oder die Nutzungsverteilung in einer Innenstadt Fragen gesellschaftspolitischer Dimension. (Reuter 2006, 214)
9 Lediglich in einzelnen sektoralen Fallstudien findet die Bedeutung zivilgesellschaftlicher Kräfte für Stadtentwicklung Beachtung (z.B. Kasper 2003; Eick/Grell/Mayer 2004; Bodenschatz/Schönig 2004; Rosol 2006)
10 Über die Einflussnahme zivilgesellschaftlicher Akteure wird auch oft im Zusammenhang mit der Regime-Theorie gesprochen. Zivilgesellschaftliche Beteiligung an der Stadtentwicklung, wie sie hier diskutiert wird, ist zu jedoch zu unterscheiden von der Beeinflussung urbaner Politiken durch besitzende Interessensgruppen, wie sie die Regime-Theorie thematisiert. An den so genannten Urbanen Regimen sind zwar oft auch zivilgesellschaftliche Vereinigungen, bspw. Vereinigungen der lokalen Wirtschaftselite beteiligt, die abseits der demokratischen Verfahren großen Einfluss auf den Prozess politischer Entscheidungen ausüben. Die Regime-Theorie beschreibt jedoch kein Problem, das durch die Beteiligung zivilgesellschaftlicher Organisationen an sich entsteht, sondern die Mechanismen effektiver lokaler Steuerung durch eine spezifische enge Verflechtung von Akteuren der Wirtschaft und der Politik. Defizite demokratischer Legitimation entstehen durch die mangelnde demokratische Kontrolle, die intransparente und informelle Verfahren sowie exklusive Netzwerke und personelle Verflechtungen der zentralen Akteure zwangsläufig bewirken. Die Entstehung eines Urban Regime ist daher nicht gleichzusetzen mit einer Beteiligung zivilgesellschaftlicher Organisationen.
11 Als Veranstalter der Tagung traten weiterhin auf: die Fachgebiete Planungs- und Architektursoziologie sowie Bestandsentwicklung und Erneuerung von Siedlungseinheiten, beide TU Berlin, und das Fachgebiet Stadtumbau/Stadterneuerung der Universität Kassel.
12 Englische Abkürzung für Not-In-My-Backyard-Initiativen, die gegen unerwünschte Entwicklungen in ihrer Nachbarschaft kämpfen.
13 Englische Abkürzung für Build-Absolutely-Nothing-Anywhere-Near-Anything/Anybody-Initiativen, die sich im Allgemeinen gegen jede Form von baulichen Entwicklungen sperren.
14 Für den Nonprofit-Sektor gibt es in der politik- und sozialwissenschaftlichen Forschung zahlreiche Begriffe, die jeweils eine bestimmte Gemeinsamkeit dieser Assoziationen betonen. Alle diese Begriffe verfehlen jedoch die komplexe Struktur und Vielfalt zivilgesellschaftlicher Organisationsformen: So betonen bspw. die Begriffe independent sector, dritter Sektor und nongovernment sector eine Unabhängigkeit der betreffenden Organisationen von Staat und Ökonomie, die zwar institutionell, aber weder personell noch finanziell gegeben ist. Auch die Bezeichnungen voluntary sector oder charitable sector führen begrifflich in die Irre: Denn tatsächlich wird die Arbeit in zivilgesellschaftlichen Assoziationen keineswegs hauptsächlich von Freiwilligen geleistet und ihre Finanzierung wird nur in Teilen über wohltätige Spenden gesichert.
15 Lester M. Salamon zufolge zeichnen sich Nonprofit-Organisationen durch sechs wesentliche Eigenschaften aus: 1. (Meistens) Existenz einer formalen Organisationsstruktur, 2. institutionelle Unabhängigkeit von Regierung oder staatlichen Institutionen, 3. Gewinn wird nur dem Organisationszweck zugeführt, 4. Selbststeuerung institutionell unabhängig von externen Akteuren, 5. ehrenamtliche Tätigkeit im Management oder der Aktivität der Organisation, 6. Auseinandersetzung mit Themen von allgemeinem Interesse und im Dienste des Allgemeinwohls. (Salamon 1999, 10)
16 Da die Aktivitäten von Nonprofit-Organisationen jeweils sektoral erfasst werden, jene Organisationen, die im weitesten Sinne planerisch oder im Bereich der Stadtentwicklung tätig sind, aber wie beschrieben in ganz verschiedenen Bereichen tätig sind, gibt es keine Zahlen darüber, wie viele Organisation in dem hier in Frage stehenden Sinne es in den USA gibt.
17 Öffentliche Güter sind solche Güter, die nur kollektiv verbraucht werden können, sobald sie produziert wurden, wie z.B. saubere Luft, ein öffentliches Biotop oder Sicherheit im öffentlichen Raum. Über die Bereitstellung öffentlicher Güter entscheiden demokratische Regierungen in Abhängigkeit von den Präferenzen ihrer Wähler und politischer Entscheidungsprozesse. Öffentliche Güter werden also nur dann zur Verfügung gestellt, wenn eine Mehrheit der Bevölkerung daran Interesse hat und bereit ist, dies durch Steuergelder und den Staatshaushalt zu finanzieren. Begehrt ein Segment der Bevölkerung bestimmte öffentliche Güter, über die kein gesellschaftlicher Konsens hergestellt werden kann, z.B. bei der Ausstattung von Museen oder ethnischen Kulturvereinen oder Schulen, übernehmen oft zivilgesellschaftliche Organisationen freiwillig die Bereitstellung dieser Güter. (Salamon 1999, 12)
18 Innerhalb der Nonprofit-Forschung sind die Ursachen für das Wachstum des Assoziationswesens in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts umstritten. Dies ist nicht nur ein Hinweis darauf, dass die verschiedenen disziplinären und normativen Blicke auf Nonprofit-Organisationen und die daraus resultierenden unterschiedlichen Funktionszuweisungen eine erhebliche Vielfalt an Erklärungsmustern generieren. Es ist auch ein Hinweis darauf, dass eine monokausale Erklärung keineswegs geeignet ist, die Geschichte und Tradition des US-amerikanischen Assoziationswesens zu erklären. Zudem kann es angemessen sein, für unterschiedliche Arten der Nonprofit-Organisationen unterschiedliche Erklärungsmuster heranzuziehen. Eine eigenständige Theorie der Nonprofit-Organisationen, die diese verschiedenen Sichtweisen integriert, ist bislang noch nicht entwickelt. (O'Neill 2002, 52) Eine Übersicht über den Forschungsstand der einzelnen Disziplinen gibt O’Neill. (2002, 35-52)
19 Dass dies keineswegs ein US-amerikanischer Sonderweg ist, zeigt bspw. die komparative Studie über bürgerliches Engagement und Zivilgesellschaft in deutschen und amerikanischen Städten von Thomas Adam. (Vgl. Adam, 2004)
20 Produziert wurden bspw. die folgenden Pläne: Commercial Club of Chicago: Plan of Chicago, 1909; Regional Plan Association: Regional Plan for New York and its Environs, 1927-1933; Los Angeles Chamber of Commerce’s Citizens Committee: Parks, Playgrounds and Beaches for the Los Angeles Region, 1930.