Maarten Wolsink
Der „Infrastrukturansatz“ und der Versuch zur Neugestaltung des niederländischen Planungssystems
Die niederländische Regierung hat sich auf ein ambitioniertes Projekt eingelassen, das erst in mehreren Jahren vollendet sein wird: die Revision des Planungssystems. Nachdem der formale institutionelle Rahmen, das Raumplanungsgesetz von 1965, zunächst schrittweise verändert worden war, wurde kürzlich das Diskussionspapier „Auf dem Weg zu einem neuen Raumplanungsgesetz“ veröffentlicht (VROM 2000), gefolgt von einem Vorschlag für ein neues Raumplanungsgesetz (VROM 2001). Mein Beitrag beschäftigt sich mit der Art und Weise, in der dieser Vorschlag versucht, den ganzheitlichen Charakter des niederländischen Planungssystems wiederherzustellen, und mit der Frage, ob die Reform einen politischen Lernprozess darstellt.
Historisch ist das System von seinem Ausgangspunkt, der reinen Flächennutzungsplanung der Kommunen, zu einem System herangewachsen, in dem auch höhere Steuerungsebenen nach und nach einbezogen wurden (Faludi/van der Valk 1994). Eine grundsätzliche Hierarchie der Planungsinstrumente wurde angestrebt: von der nationalen „Planologische Kernbeslissing“ (PKB; Raumplanerischer Schlüsselentscheid) über den „Streekplan“ der Provinzen (Regionalplan) zum kommunalen „Bestemmingsplan“ (Flächennutzungsplan). Obgleich die einzige verbindliche Festlegung der Flächennutzung in den Flächennutzungsplänen erfolgt, wird mit dem System eine Planungshierarchie angestrebt (van Zundert 1990).
Theoretisch bedeutet diese Planungshierarchie, dass Planung in den Niederlanden systematisch, d.h. mit integrierter Rationalität und Zieldefinitionen durchgeführt wird. In der Praxis ist der Planungsprozess jedoch eher diskursiv, und Entscheidungen werden in der Regel nur durch konzertierte, auf Verhandlungen basierende Aktionen getroffen. Man könnte dies als kollaborative Planung ansehen, bei der Akteure kooperieren, in einen Prozess der gemeinsamen Ideenentwicklung einbezogen werden und dadurch gezwungen sind, „in derselben Sprache zu kommunizieren“ (Healey 1997).
Jede Errungenschaft der Raumplanung erfordert die Bildung einer Koalition, was in der Regel als positives Merkmal niederländischer Planung angesehen wird. Normalerweise sind diese Bemühungen jedoch beschränkt auf die Koordination der Raumplanung innerhalb der Regierung, und das reicht heute für einen Erfolg nicht mehr aus (Hajer/Zonneveld 2000). Die Notwendigkeit einer Neuorientierung wurde im vergangenen Jahrzehnt offensichtlich. Verschiedene Akteure aus dem Politikfeld Raumplanung und angrenzenden Bereichen, z.B. der Rat für Verkehr und öffentliche Arbeiten (RV&W 1998), belegten dies mit ihren Analysen. In dem Vorschlag für das neue Gesetz (VROM 2001: 9) wird als wichtigste Beratungsinstanz der Wissenschaftliche Beirat für Regierungspolitik (WRR) genannt (WRR 1999). Dabei handelt es sich um einen unabhängigen Think Tank, ähnlich dem Brookings Institut in den USA. Der WRR unterscheidet sich von den üblichen FachberaterInnen oder -beratungsstellen, die sich aus Interessengruppen zusammensetzen, und sein Ziel ist es, policy-orientiertes Lernen zu initiieren. Der Beirat soll als kognitives Instrument der Regierung agieren und seine Ansichten aus wissenschaftlichen Analysen ableiten. Daher ist die WRR-Analyse des Gesamtsystems der räumlichen Entwicklung interessant, wenn wir den Lernfaktor im vorgeschlagenen neuen Planungssystem untersuchen wollen.
Der Bericht „Räumliche Entwicklungspolitik“ (WRR 1999) kam zu dem Ergebnis, dass gesellschaftlicher Wandel und Veränderungen im institutionellen Kontext des Planungssystems dessen Problemlösungskapazität beeinträchtigt haben. Der positive Eindruck, den das umfassende niederländische Planungssystem auf PlanungswissenschaftlerInnen von außerhalb macht, werde allein dadurch aufrecht erhalten, dass die Kritik an diesem System selten in englischer Sprache publiziert wird (Hajer/Zonneveld 2000). Es sollte eine Rückbesinnung auf das Image von Effizienz, Kreativität und Effektivität erfolgen, und der WRR folgerte, dass das gegenwärtige System ersetzt werden müsse. Er betrachtete räumliche Entwicklungspolitik als eine Erweiterung des Ansatzes der Regierung zur Organisation räumlicher Politik. Im Kontext dieses Konzeptes werden sowohl Gesetze als auch das Verhalten öffentlicher Akteure betont, weil räumliche Politik von physischer Planung, wo Handlungen öffentlicher Körperschaften nur einer unter vielen Einflussfaktoren sind, zu unterscheiden ist. Der neue Vorschlag der Regierung reflektiert diesen Grundgedanken jedoch nicht. Er ist in bemerkenswertem Ausmaß um die Regierung zentriert, und die WRR-Analysen zu den institutionellen Grundlagen physischer Planung sind im neuen Vorschlag kaum zu finden. Daher ist unsere zentrale Frage: Reflektieren die Änderungen im vorgeschlagenen neuen Planungssystem überhaupt kognitives Lernen, und werden sie schließlich in eine besseren Raumplanungspraxis münden?
Um diese Fragen zu beantworten, werden wir den Prozess des Systemumbaus aus der theoretischen Perspektive kognitiven „Lernens“ bewerten. Dem Teil über „beliefs“ im Rahmen des ACF (Advocacy Coalition Framework) folgt eine Diskussion der Entwicklungen im formellen institutionellen Rahmen. In beiden Teilen konzentrieren wir uns auf das Thema Infrastruktur, das in diesem Diskurs eine zentrale Rolle spielt. Laut „Räumlicher Entwicklungspolitik“ sind Entscheidungen über Infrastruktur zwar nicht die einzigen mit hoher Bedeutung; der WRR kommt jedoch zu dem Ergebnis, dass die gegenwärtige Praxis in der physischen Planung in den Niederlanden stark durch einen „Infrastrukturansatz“ beeinflusst wird, der den grundsätzlichen Ideen des Planungssystems entgegensteht und daher durch einen Ansatz ersetzt werden müsste, der die Grundprinzipien der Raumplanung schützt (WRR 1999: 57).
1. Lernen und Policy: das ACF
Seit Lindblom (1969) werden Lernprozesse in den Politikwissenschaften in der Regel als inkrementalistisch angesehen. Er ersetzte das Modell der umfassenden und rationalen Politik durch ein Modell kleiner regelmäßiger und gegenseitiger Anpassungen. Diese kleinen Schritte können als Veränderungen der sekundären Aspekte von policy beliefs angesehen werden, und diese Vorstellung ist grundlegend in einer Theorie policy-orientierten Lernens, des Advocacy Coalition Framework (Sabatier 1998; Sabatier/Jenkins-Smith 1999). Das ACF hilft zu erklären, was geschieht, wenn politische Akteure - freiwillig oder auch nicht - ihre Meinungen ändern. In allen politischen Systemen, in nationalen wie in lokalen Politikarenen, ist ein Policywechsel Ergebnis zweier Prozesse. Zuerst müssen „Reformkoalitionen“ innerhalb politischer Subsysteme den Versuch unternehmen, ihre politischen Meinungen in konkrete Politik umzusetzen. Zweitens müssen für tiefgreifende Entscheidungen sehr spezifische Bedingungen herrschen. Der laufende Prozess sich wandelnder sozioökonomischer Bedingungen muss mit den Aktivitäten von Reformkoalitionen zum politischen Wandel zusammenpassen. „Reformkoalition“, „politisches Subsystem“ und „policy beliefs“ sind zentrale Konzepte bei der Untersuchung der Anwendung von Wissen im Kontext von Policywechsel. Das ACF argumentiert, dass Policywechsel am besten als Fluktuationen in den dominanten belief systems innerhalb eines gegebenen Politikbereichs bzw. Subsystems begriffen werden. Während die Evaluation von politischen Strategien und Lernen sekundäre Aspekte solcher belief systems stark beeinflussen können, sind fundamentale Veränderungen in Strategien eines politischen Subsystems gewöhnlich Ergebnis von Änderungen in nicht-kognitiven, systematischen Parametern.
Das ACF hat sich bei der Strukturierung empirischer Studien zu Policywandel als effizient erwiesen (Schlager/Blomquist 1996). Analyseeinheit ist dabei nicht eine Regierungsorganisation, sondern vielmehr das politische Subsystem als Ganzes, alle Akteure innerhalb eines Politikbereichs. Innerhalb eines Subsystems partizipieren öffentliche und private Akteure auf allen Ebenen in Reformkoalitionen. Jede Koalition hat ein policy belief system (PBS), und die Akteure innerhalb einer Koalition kooperieren. Es ist möglich, dass konkurrierende Koalitionen mit verschiedenen policy beliefs existieren, aber im Allgemeinen gibt es eine dominante Reformkoalition, so dass die vorherrschende Politik auf einem dominanten PBS basiert. Sämtliche belief systems beinhalten explizite und implizite Annahmen über die besten Wege zur Erreichung eines politischen Ziels auf drei Ebenen (Sabatier/Jenkins-Smith 1999: 133):
· deep core: grundlegende normative Annahmen, die sich nicht speziell auf einen Politikbereich beziehen
· policy core mit a) der generellen Strategie, um die Annahmen der deep core beliefs innerhalb des Politikbereichs umzusetzen, und b) grundsätzliche Annahmen über den Politikbereich.
· sekundäre Aspekte: Vorstellungen über das Instrumentarium und die Informationen, die für die Implementierung des policy core innerhalb des Politikbereichs gebraucht werden.
Die Ebenen sind in dieser Reihenfolge einem möglichen Wandel gegenüber immer weniger resistent. Die zentrale These lautet, dass kognitive Faktoren für ein policy-orientiertes Lernen nicht ausreichend sind, höchstens in Bezug auf sekundäre Aspekte von policy beliefs. Um es unverblümt auszudrücken: Akteure in den Subsystemen öffentlicher Politik „lernen“ im kognitiven Sinne kaum. Lernen und daraus resultierende neue Policies erfordern einen Wandel von policy beliefs wenigstens auf der Ebene des policy core, wenn nicht sogar des deep core. Solche Veränderungen werden nicht stattfinden, solange keine strukturellen Veränderungen innerhalb des politischen Subsystems erfolgen. Kein grundsätzlicher Policywandel kann eingeleitet werden, wenn keine Reformkoalition in der Lage ist, die core beliefs des dominierenden PBS anzutasten. Die dominante Koalition wird immer versuchen, Veränderungen der sozioökonomischen Bedingungen, der regierenden Koalition, der öffentlichen Meinung und Einflüsse anderer Politikfelder in ihr eigenes belief system zu integrieren. Diese Integration zielt auf die Kontinuität der laufenden Politik und wird ausschließlich durch Veränderungen sekundärer Aspekte erreicht, da diese Policywandel ebenso der Verteidigung von deep core wie policy core beliefs dient.
Die Aufforderung des WRR, die Raumplanung umzugestalten, z.B. durch das Aufgeben des „Infrastrukturansatzes“ (IA), beruht auf Erfahrung und empirischem Wissen. Folgt man dem ACF, dann sind solche Veränderungen kognitiver Parameter nicht ausreichend für Veränderungen, die die policy core und deep core beliefs einer dominanten Koalition beeinflussen würden. Der WRR beschreibt, wie der IA mit Institutionen und dominanten Akteuren innerhalb des Sektors verbunden ist. Es kann also mit hoher Wahrscheinlichkeit vorausgesagt werden, dass diese Akteure dem vorgeschlagenen Verzicht auf den dominanten Ansatz nicht folgen werden. Wenn das Planungssystem geändert wird, so läßt sich aus dem ACF ableiten, wird der Vorschlag defensiv sein und auf sekundäre Aspekte des dominanten PBS im aktuellen Planungssystem fokussieren.
2. Beschleunigungsgesetzgebung und das Trichtermodell
Der WRR argumentierte, dass ein verfahrensorientierter Ansatz mit hierarchischer Prägung für die Raumplanung nicht mehr ausreicht, wobei der Trend aber in Richtung stärkerer Hierarchien wies. In seiner Kritik am IA ging der WRR davon aus, dass Raumplanung grundlegenden Prinzipien wie räumlicher Kohäsion, räumlicher Hierarchie, räumlicher Differenzierung, räumlicher Gerechtigkeit und einer Konzentration der Urbanisierung gehorchen sollte. Die bisherige überwältigende Aufmerksamkeit und Priorität der Infrastruktur wurde jetzt als einseitig und der realen Raumplanung fern angesehen. Denn dabei wird die Realisierung neuer Infrastruktur priorisiert und in die existierende Raumverteilung eingepasst. Die Studien des WRR über das gesamte Planungssystem stellen einen gravierenden kognitiven Wandel dar, da der Beirat im Jahr 1994 noch empfohlen hatte, den verfahrensorientierten und hierarchischen Zugriff der Regierung auf die Entscheidungsfindung in Bezug auf Infrastruktur zu stärken (WRR 1994). Er schlug eine neue, streng regulierte Vorgehensweise vor, ein „Großprojekte Gezetz“, um den Entscheidungsprozess für neue Infrastrukturentwicklungen zu beschleunigen. Ausschlaggebend dafür war die regelmäßige Blockade neuer Infrastruktur, die für wirtschaftliche Entwicklungen als notwendig angesehen wurden – daraus entstand der Rahmen, der später als Infrastrukturansatz charakterisiert wurde. Er resultierte ursprünglich nicht aus raumordnerischen Prinzipien, sondern aus der Anpassung an vor allem ökonomische Instrumente (Hajer/Zonneveld 2000). Das vorgeschlagene Großprojekteprogramm sollte bestehende Planungsverfahren umgehen, wodurch die Beschleunigungsgesetzgebung, die zwei Jahre vorher eingeführt worden war, weiter ausgeweitet werden sollte.
Der Hauptvorstoß dieser Not-in-my-backyard (NIMBY)-Politik[1] (Eberg u.a. 1996) zielte darauf, hierarchische Strukturen gegenüber lokalen Entscheidungen zu stärken (Wolsink 1994). Das Verkehrswegegesetz (Tracéwet) signalisierte ein neues Verfahren für Infrastruktur: eine besondere PKB, für alle Akteure bindend, gab eine einzige Linie vor. Dies stellte einen Konflikt mit der Entwicklung von Alternativen dar, die der damaligen Idee der Planung entsprach und essentiell für die Umweltverträglichkeitsprüfung ist (Lawrence 2000). Eine zweite Änderung des Raumplanungsgesetzes mit der Absicht zur Beschleunigung zu führen, und die häufig als „NIMBY-Gesetz“ bezeichnet wird (Nimby Wet), gibt dem Ministerium und der Provinzregierung die Kompetenz, konkrete Bodennutzungen in Flächennutzungsplänen durchzusetzen. Wenn die Kommune sich weigert, kann der Minister den Flächennutzungsplan selbst festlegen. Der Gebrauch dieses NIMBY-Instruments wird zwar dadurch eingeschränkt, dass ein „höheres“ oder nationales Interesse betroffen sein muss, doch was unter dieses höhere Interesse fällt, wird dem Urteil der Behörde, die das Instrument einsetzt, überlassen. Das „NIMBY-Gesetz“, das vom Afval Overleg Orgaan (AOO, Beirat für Abfallmanagement) empfohlen wurde, war für eine bestimmte Gelegenheit konzipiert worden und sollte dazu dienen, Entscheidungen für Standorte neuer Abfallaufbereitungsanlagen durchzusetzen. Das AOO ist der zentrale Akteur im Bereich der Abfallpolitik (deJong/Wolsink 1997). Die erklärenden Anmerkungen zum NIMBY-Programm betonen vor allem die Dringlichkeit des Programms in Hinblick auf die schnelle Realisierung neuer Abfallbeseitigungs- und -verwertungsanlagen.
Das Verkehrswegegesetz und das „NIMBY-Gesetz“ bilden gemeinsam die NIMBY-Politik, die – zusammen mit dem neuen Abgrabungsgesetz[2] (Ontgrondingewet) – ein Maßnahmenbündel gegen langsame Entscheidungsprozesse darstellen sollte. Diese Beschleunigungsgesetzgebung stärkte die Tendenz hinsichtlich Top-Down-Planung und Zentralisierung, insbesondere in Bezug auf Infrastruktur, und sie war die Grundlage für das empfohlene Großprojektegesetz. „Die Zentralisierung der Macht erscheint als eine offensichtliche Maßnahme, um Einigkeit und Kohärenz bei Entscheidungsprozessen zu garantieren. Das schwächere Instrument der Konsultation wird durch die stärkere formale Obligation [Auflage, d.Ü.] ersetzt.“ (WRR 1994: 85) Unterschiedliche Interessen sollten in einem frühen Stadium gegeneinander abgewogen und dann eine definitive Entscheidung per öffentlichem Gesetz getroffen und umgesetzt werden. Der Beirat schlug eine völlig neue Vorgehensweise in drei Schritten vor: die Startentscheidung, die Grundsatzentscheidung und die Umsetzungsentscheidung. Dies sollte wie ein Trichter funktionieren: von breit nach eng, top-down, und vom Allgemeinen ins Spezielle. Das vorgeschlagene Verfahren war hochformalisiert, unflexibel und institutionell verpflichtend. Sein Spielraum war beträchtlich, da lokal gebundene Einrichtungen wie Müllverbrennungsanlagen, Kraftwerke oder ökologische Einrichtungen ebenfalls den Status von Großprojekten erhielten. Wenn die Startentscheidung gefällt wurde, wurde ebenfalls beschlossen, ob es sich um ein Großprojekt handelte und demnach unter das Großprojekteprogramm fiel.
Abb. 1: Das Trichtermodell – wie es die Regierung 1996 sah
Die Beschleunigungsgesetzgebung und der Vorschlag für das Großprojektegesetz entsprechen der Grundhypothese des ACF, dass Akteure eher sekundäre Aspekte aufgeben, bevor sie Schwächen im policy core anerkennen (Sabatier/Jenkins-Smith 1999: 124). Die begrenzten Veränderungen zielten auf eine höhere Verfahrensgeschwindigkeit ab und ließen damit policy beliefs über eine theoretische Planungshierarchie, in der Planung systematisch und mit einem hohen Ausmaß an integrierter Zieldefinition und Rationalität betrieben wird, unangetastet. Die neuen Verfahren wurden in Anlehnung an das rationale Planungsmodell gestaltet und verstärkten wiederum den Glauben an eine existierende Planungshierarchie.
Das Verkehrswegegesetz war von Anfang an umstritten, ebenso wie das „NIMBY-Gesetz“ (van Zundert 1992; Lok 1993), weil die starke hierarchische Tendenz der gängigen Planungspraxis widersprach. Darüber hinaus wurde das gesamte belief system hinter der NIMBY-Politik auf einer grundsätzlicheren Ebene kritisiert, vor allem aufgrund seines zerstörerischen Effekts für die institutionelle Lernfähigkeit (Wolsink 1994; Huigen 1996). Die institutionelle Wiederbelebung der Planungshierarchie machte die Beziehungen unflexibel. Sie entmutigte Akteure, voneinander zu lernen, und machte das Lernen in diesem Kontext für Regierungsbehörden besonders schwierig. Information und Wissen, die für prinzipielle Entscheidungen wichtig, aber nicht für alle Akteure verfügbar sind, kommen so kaum ans Licht. Im Gegenteil, Akteure lernen, noch strategischere Verhaltensmuster anzunehmen und ihre Vorschläge der Strategie unterzuordnen, was zu einer Korrumpierung des Prozesses führen kann (Aarts u.a. 1995).
Diese Kritik, die auf die Perspektive des policy-orientierten Lernens zurückzuführen ist, entspricht der zunehmenden Ablehnung des gesamten NIMBY-Konzepts in der Literatur. In der Politik wird die NIMBY-Haltung von AnwohnerInnen und Beteiligten als Allgemeinwissen vorausgesetzt. Dieses Syndrom wird verantwortlich gemacht „für alle unsere Mißerfolge bei der Lösung drängender sozialer Probleme. Unsere Unfähigkeit, Umweltabbau, Stau, Obdachlosigkeit, Kriminalität, und Armut einzudämmen, wird NIMBY zugeschrieben.“ (Lake 1993: 87). Wenn lokale Gemeinschaften ihren selbstsüchtigen Widerstand gegenüber Infrastruktur-, z.B. Abfallanlagen und Verkehrswegen und sozialorientierten Einrichtungen wie Wohnprojekten, Kliniken, Gefängnissen etc. aufgeben würden, könnte die Gesellschaft tatsächlich einige drängende Probleme lösen. In den 1990er Jahren begannen WissenschaftlerInnen, die Einfachheit dieser Art von Erklärung für den Widerstand der Bevölkerung zu hinterfragen. Analysen ergaben, dass die Wurzeln für den Widerstand sehr viel komplexer sind, als das NIMBY-Konzept suggeriert (Dear 1991), und viele stimmten Lakes Forderung zu, das Konzept aufzugeben. Anstatt als ein wohldefiniertes Konzept zu funktionieren, das für das analytische Verständnis von Widerstand gegenüber Infrastruktureinrichtungen nützlich ist, wird es häufig als ein Mittel eingesetzt, Widerstand zu diskreditieren (McAvoy 1998). In jedem Fall betrachtet die Literatur zu Entscheidungsprozessen über technische Infrastruktur einfache NIMBY-Erklärungen lokalen Widerstands als zunehmend veraltet (Freudenburg/Pastor 1992; Wolsink 1994; Hunter/Leyden 1995; Luloff u.a. 1998; Burningham 2000). Das trifft auch zu für soziale Infrastruktur wie z.B. Wohnprojekte (Pendall 1999; Piat 2000) und psychiatrische Einrichtungen (Repper/Brooker 1995).
Die Hauptargumente für die Beschleunigungsgesetze geben den KritikerInnen früher oder später eindeutig recht. Der fragliche Fall für das Verkehrswegeprogramm war die Betuwe-Bahnstrecke. Diese neue Bahnverbindung vom Hafen in Rotterdam zur deutschen Grenze sollte dem schnell ansteigenden Gütervolumen gerecht werden, das in die Mitte Europas transportiert werden mußte. Das Verkehrswegegesetz war hier bereits im Jahr 1992 angewendet worden, und die Grundsatzentscheidung wurde im Jahr 1993 im Parlament diskutiert. Die Betuwe-Bahnstrecke war ein Modellfall für dieses Gesetz und für die Zentralisierung von Infrastrukturplanung.
Für das „NIMBY-Gesetz“ hatte die Kapazität der Abfall- und Düngerbehandlungsanlagen als Argument gedient. Die Notwendigkeit dieser Infrastruktureinrichtungen war innerhalb des Sektors nur wenig diskutiert worden, während räumliche Überlegungen von vornherein auf ein „wo passt es hinein“ reduziert waren. Schließlich wurde das NIMBY-Instrument jedoch für keine Art von Infrastruktur jemals angewendet. Die Entwicklungen in der Landwirtschaft und im abfallverarbeitenden Sektor sind inzwischen so weit fortgeschritten, dass die Notwendigkeit dieser neuen Infrastruktur, die damals beschworen worden war, inzwischen allgemein bestritten wird. Es sind so viele ökologische, technische und ökonomische Probleme mit der Düngerverarbeitung verbunden, dass hier fast nichts mehr passiert. Aufgrund der Struktur des Abfallsektors ist die Kapazität der Müllverbrennungsanlagen bereits ohne das NIMBY-Instrument so sehr gestiegen, dass sie dem Ziel der Abfallreduzierung inzwischen schon hinderlich ist (Wolsink/de Jong 2001). Damit ist das Ergebnis des „NIMBY-Gesetzes“ ein perfektes Beispiel für eine Überinvestition, die doch offizieller Politik zufolge die allerletzte Zuflucht in der Abfallmanagementpolitik sein sollte (Wilson 1996).
Abb. 2: Die Betuwe-Bahn von Rotterdam nach Deutschland
Der erste und einzige Versuch, das NIMBY-Instrument anzuwenden, zeigte ebenfalls, dass die KritikerInnen recht hatten. Im Jahr 2000 versuchte die Provinz Gelderland, einen kommunalen Flächennutzungsplan derart zu ändern, dass es möglich würde, Sand vom Flussbett des Maas abzugraben. Lokale Gruppen und Behörden leisteten Widerstand gegen den Plan, weil das Dorf Maasbommel dann auf einer Halbinsel isoliert worden wäre. Die Sicherheit des Dorfes während eines Hochwassers hätte nicht mehr gewährleistet werden können. Die Mengen an Sand, die für die Niederlande notwendig seien, machte laut Regierung und Provinz die Nutzung dieses Standorts unvermeidlich (Donkers 2000). Jahre intensiven lokalen Widerstands vereitelten die Bemühungen, und die Provinz musste ihren Versuch aufgeben, die Gemeinde durch das NIMBY-Instrument zu zwingen, die Abgrabungen zu erlauben. Einige Monate später stellte sich heraus, dass der nationale Bedarf weit weniger dringend war, als all diese Jahre behauptet worden war, als das Ministerium für Verkehr und öffentliche Arbeiten (verkeer en Waterstaat) eine neue Politik verkündete, die viel weniger Sand aus den Flussbetten erforderte.
Die Argumente sind in der Regel identisch: Wir brauchen die Infrastruktur, und wir brauchen sie schnell. Später finden wir häufig heraus, dass diese Eile ein Fehler war, wir sie gar nicht so schnell und manchmal sogar überhaupt nicht brauchen. Der WRR (1994) zeigte bereits, dass nicht die Geschwindigkeit der Punkt war, sondern die versagende Steuerung dieser Prozesse. Die geringe Qualität der Entscheidungsfindung zu verbessern, widersprach jedoch dem Top-Down-Charakter des vorgeschlagenen Großprojekteprogramms. Diese ernsthaften Widersprüche, besonders hinsichtlich der Optionen für Betroffenenbeteiligung, Beratung und Diskussion, rief scharfe Kritik am WRR-Bericht hervor (Lamerichs 1997). Beratung durch Autorität und Zwang zu ersetzen, würde gesellschaftlichen Widerstand hervorrufen, da die Betroffenenbeteiligung nur die geforderte Beratung und Input zu Entscheidungen zulässt, die bereits abgeschlossen sind. KritikerInnen, die sich auf das empirische Beweismaterial berufen, das vom WRR selbst beschrieben wurde, halten die Prinzipien des Trichtermodells daher für unrealistisch.
3. Neue Praxis und Visionen
Die Regierung nutzt einige Elemente des Trichtermodells für eine neue Herangehensweise bei einigen großen Infrastrukturprojekten. Zum Beispiel wurden Diskussionen initiiert über die „Nützlichkeit und Notwendigkeit“ des „Maasvlakte II“-Projekts, das neues Land für einen Hafen und Industrieanlagen vor der Küste bei Rotterdam betraf. Eine Diskussion um „Nützlichkeit und Notwendigkeit“ eines weiteren Projektes („Zukünftige holländische Luftfahrtinfrastruktur“) zur Erweiterung des nationalen Flughafens Schiphol wurde ebenfalls organisiert. Dabei handelte es sich um Versuche, für die Hauptbetroffenen eines Projektes eine Arena zu schaffen, indem eine Gruppe gebildet wurde, die die Grundsatzentscheidung vorbereiten sollte. Es wurde angenommen, dass innerhalb dieser Gruppen ein Konsens hergestellt werden könne, der theoretisch den späteren Prozess erleichtern würde. In der Praxis erwies sich jedoch, dass ein Konsens, ähnlich wie bei der Grundsatzentscheidung im Großprojekteprogramm, schwer herzustellen war. Erstens haben die Betroffenen ohne irgendwelche Garantien kein Vertrauen darauf, dass ihre Kooperation respektiert wird und dass die Ergebnisse ihres Verhandlungsprozesses die Vorbereitung und Umsetzung der endgültigen Entscheidung überleben werden. Zweitens wird die Diskussion eindimensional gelenkt (mehr Flugverkehr versus Umweltauswirkungen), wodurch alternative Lösungen ausgeschlossen werden und kreatives Denken nicht angeregt wird (van Eeten 2001). Akteure verhandeln nur, um ihre strategische Position beizubehalten. Die Diskussion um den Flughafen Schiphol ist ein gutes Beispiel einer Kette gebrochener Versprechen, zumindest in den Augen von Lobbygruppen, einigen lokalen Behörden und Umweltorganisationen. Aus diesem Grund hat sich die Umweltbewegung aus der Diskussion zurückgezogen. Sie will in den nächsten Schritt – einen Prozess, der nach dem Trichtermodell „technisch“ ist - nicht einbezogen werden, und das verhindert die Vertrauensbildung, die für eine effektive Betroffenenbeteiligung benötigt wird. Tatsächlich geht es bei vielen Konflikten zwischen Betroffenen und der Regierung um „technische“ Fragen, z.B. ob Lärmemissionen berechnet – wie seit den 1970er Jahren üblich – oder wirklich gemessen werden sollten.
Die Diskussionen um „Nützlichkeit und Notwendigkeit“ sind Beispiele für kollaborative Planung in den Niederlanden in der zweiten Hälfte der 1990er Jahre, die im niederländischen politischen Jargon in der Regel „interaktive Politik“ genannt wird (Klijn en Koppenjan 2000). Ein vergleichsweise erfolgreiches Beispiel kam aus der politischen Praxis. Aufbauend auf den Erfahrungen aus dem Betuwe-Projekt begannen einige Angestellte der Abteilung für öffentliche Arbeiten (Rijkswaterstaat), mit Infrastrukturplanung im Kontext von „InfraLab“ zu experimentieren. Ihr Erfolg führte zu einer Institutionalisierung ihrer Ergebnisse im „Infraplan“, einem internen Abstimmungsmechanismus, der den Prozess, die Entscheidung und die Unterstützungsbasis verbessern sollte (Rijkswaterstaat 1997).
Abb. 3: Karte der für das Projekt Maasvlakte II vorgesehenen Fläche
Das deutlichste Beispiel für einen Fortschritt in den Einsichten stellt der wichtige Wandel dar, der im Bericht „Raumplanungspolitik“ (WRR 1999) festgehalten ist, in dem Raumentwicklung als ganzes eine Schlüsselrolle spielt. Der Bericht analysierte die institutionelle und spezifische Begründung einer Regierungsverantwortung für Raumplanung und räumliche Gestaltung, die außer durch öffentliches Handeln auch noch von anderen Bestimmungsfaktoren beeinflusst wird. Im Bericht wurden viele Verwaltungsmythen verworfen, wie z.B. die Effektivität des Trichtermodells, das angewandt wurde, um den Entscheidungsprozess durch strikte Verfahren stark zu vereinfachen. In der neuen Vision wurde die Komplexität des Entscheidungsprozesses eher als Gelegenheit gesehen, ganzheitliche Herangehensweisen zu verbessern. Dies sollte dadurch erreicht werden, dass Akteure so früh und umfassend wie möglich in den Prozess einbezogen werden sollten, anstatt sie an wichtigen Punkten aus formalen und verfahrenstechnischen Gründen auszuschließen. Der Bericht zur Raumentwicklungspolitik analysiert viele Facetten räumlicher Entwicklung, in denen die ernsten Auswirkungen auf Umwelt- und ökologische Werte stark betont wurden, belegt durch die vielen intensiven Konflikte um Projekte für neue und größere Bahnstrecken, Flughäfen, Straßen, Häfen etc. Die Umweltauswirkungen sind häufig gravierend, aber ihnen wird aufgrund des „Infrastrukturansatzes“ nur ein geringes Gewicht im Entscheidungsprozess zugestanden.
4. „Raumentwicklungspolitik“
Die Antwort auf die zentrale Frage, wie die Regierung effektive räumliche Politik besser angehen könnte, betont Legitimität als Schlüsselfaktor. Der WRR (1999) stellt fest, dass Konflikthaftigkeit ein charakteristisches Merkmal räumlicher Politik ist, was einen bemerkenswerten neuen Ansatzpunkt darstellt. Eine analytische Unterscheidung wird getroffen zwischen der inhaltlichen Dimension, bezeichnet als „Kontext der Deliberation“, und der institutionellen und administrativen Dimension, bezeichnet als die „Struktur der Deliberation“. Die wachsenden Ansprüche an eine begrenzte Fläche führen zu steigenden soziale Kontroversen, denn anders als in der Vergangenheit gibt es keine Übereinkunft über die Entwicklungsrichtung. Nachdem niederländische Raumplanung lange Zeit erfolgreich war bei der Integration vorherrschender Interessen aus verschiedenen Politikfeldern, hat Planung die Unterstützung angrenzender Interessen, z.B. Wohnungswesen und Landwirtschaft, verloren. Mit solchen Kontroversen umzugehen, wird als ausschlaggebender Faktor für die Legitimität räumlicher Politik angesehen. Die inhärenten Konflikte werden bei Entscheidungen, die potentiell merkliche Auswirkungen auf die Umwelt haben, am deutlichsten. Umweltfragen stellen fast immer ein Dilemma dar, da sie eine Konsequenz des Leugnens und des Weiterschiebens von Verantwortung durch die Parteien sind. Insbesondere die Modernisierung der räumlichen Struktur ist ein Feld, in dem Kontroversen über die Verteilung externer Kosten wie z.B. Umweltrisiken vorkommen.
Der WRR-Bericht konstatiert, dass der dominante Ansatz der Raumplanung sich in Richtung ökonomischer Interessen verschoben hat. Raum für Infrastruktureinrichtungen bereitzustellen, dominiert die Raumplanung, aber es gibt keinen ausreichenden „Deliberationskontext“ für diesen Infrastrukturansatz. Ein Vergleich der Charakteristika der Raumplanung und des Infrastrukturansatzes ergibt eine lange Liste grundsätzlicher Differenzen, z.B. zwischen dem planungs- und dem projektorientierten Ansatz sowie zwischen der Durchsetzung von Veränderungsprioritäten gegenüber einer Einpassung der Maßnahmen in die bestehende Struktur (vgl. Tabelle 1).
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Raumplanung |
Infrastrukturansatz |
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Organisatorische Prinzipien |
planbezogen,
gebietsbezogen, Priorisierung von Ansprüchen, kommunikationsorientiert |
projektbezogen,
infrastrukturorientiert, Einpassen der Anlagen (und Anpassung der Gebiete),
investitionsorientiert |
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Organisationsstruktur |
Ziel: umfassender
Ansatz, dezentralisierte Orientierung |
sektorale Ziele,
ökonomische Dominanz, zentral orientiert |
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Kernprogramm/Paradigma |
Hauptorientierung, Raumqualität
als Ziel |
Stärkung der
ökonomischen Struktur, Raumqualität als Standortfaktor |
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Politische Legitimität |
ausgewogene Verfahren,
Einbeziehung durch Partizipation, Zeit für Vorsicht |
instrumentell,
dauerhafte Entscheidung; Einbeziehung zielt auf die Herstellung von Unterstützung;
geringe Prozessdynamik |
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Politische Effektivität |
vor allem Überzeugung
und Verhandlung; Kommunikation und Konzeptformulierung |
vor allem durch
Ressourcenverteilung; finanzielle Instrumente; projektbasierte Intervention |
Tabelle 1: Unterschiede zwischen Infrastrukturansatz und integraler Raumplanung. Quelle: Hajer/Zonneveld 2000, S. 346
„In seiner gegenwärtigen Form ist der Infrastrukturansatz nicht geeignet, eine angemessene Grundlage für eine ausgewogene Raumpolitik zu gewährleisten“ (WRR 1999: 59). Schwächen des IA sind z.B. die zweifelhafte Verbindung von Infrastrukturprojekten und ökonomischer Entwicklung, unzureichende soziale Überlegungen und die einseitige Betonung des Aspekts der „Identifikation“ sowie die Instrumentalisierung der Umwelt zur Steigerung des ökonomischen Werts. Insbesondere die Belastung von Mensch und Natur ist nicht wünschenswert.
Der IA sieht sich ernsthaften Legitimitätsproblemen gegenüber. In der verwaltungsinternen Weiterentwicklung der Raumpolitik entstehen neue institutionelle Arrangements, die die Politik harmonisieren. Die auffälligste Entwicklung ist die ICES (Ressortübergreifende Kommission zur Stärkung der Wirtschaftsstruktur), eine Einrichtung ohne offiziellen Status, aber mit enormen finanziellen Ressourcen aus den Einnahmen der Gasgewinnung. Die Ressourcen wurden hauptsächlich für Infrastruktur verwendet, und große Investitionsvorhaben haben der ICES bemerkenswerten Einfluss in der Raumpolitik verschafft. Die Beratung dieser Projekte befassen sich mit ökonomischen Kosten und Nutzen der vorgeschlagenen Infrastruktur, ohne dass jedoch ein räumlicher Ansatz zugrunde läge. Der Raumbezug besteht konsequenterweise dann darin, wie diese Einrichtungen in die bestehende Raumstruktur eingepasst werden können (vgl. Tabelle 1). Diese Beratungen ersetzen zu einem großen Teil ausgiebige Sitzungen unter Einbeziehung des Parlaments und freiwillige öffentliche Anhörungen, die für die raumordnerische Maßnahmen entwickelt wurden, z.B. innerhalb des Rahmens der PKB. So wird nach und nach ein in der Raumplanung eine mit immensen Ressourcen ausgestatteter alternativer Betrieb konstitutiert, der sich auf die ökonomische Dimension von räumlicher Politik beschränkt. Dieser alternative Betrieb arbeitet unter ihren eigenen Rahmenbedingungen.
Das zweite Legitimitätsproblem bezieht sich auf die Art und Weise, in der gesellschaftliche Akteure aktiv in die Politik einbezogen werden. Der WRR bezieht sich hier auf das Konzept der Netzwerkgesellschaft, in dem beides – neue Beziehungen innerhalb der Gesellschaft und ein relevanter Bedeutungswandel in der Bedeutung geographischer Distanz und Nähe – berücksichtigt wird (Castells 1996). Verhandlungen und Kommunikation können verschiedene Interessengruppen eher zu einer gemeinsamen Ziel- und Strategiedefinition bewegen. Diese sind seit Jahrzehnten Teil niederländischer Planung, aber sie beruhen auf ergänzenden semi-korporatistischen Strukturen (van Waarden 1992). Planung ist immer „kollaborativ“ gewesen, aber mit einem Hang zum Elitismus. Nationale Raumordnungspläne werden erst nach intensiven Konsultationen und Verhandlungen mit einer bestimmten Auswahl von Betroffenen veröffentlicht, wobei die Sitzungen nicht öffentlich sind (Korthals Altes 1995). Der abgeschlossene Charakter der Planung gerät nun unter Druck. Die Raumkomponente des IA in der niederländischen Planung bezieht sich auffällig auf die Verkehrsinfrastruktur sowie die Bereitstellung von Flächen für technische Infrastruktureinrichtungen und weniger auf die Informationsinfrastruktur. Der WRR schließt daraus, dass institutionelle Veränderungen, bezeichnet als „stakeholder planning“, benötigt werden – was einen deutlichen Richtungswechsel bedeuten würde.
Da räumliche Modernisierung ein so kontroverses Thema geworden ist, wird den institutionellen Bedingungen, die den Prozess formen, große Bedeutung zugesprochen, da sie die Legitimität räumlicher Entscheidungen zu einem großen Teil bestimmen. Der WRR betrachtet den auf die öffentliche Hand zentrierten Ansatz im Zusammenhang mit dem IA in der Raumplanung als Legitimitätshemmnis. Politik, bei der räumliche Entwicklung der Gesellschaft einseitig durch Entscheidungen der Regierung aufgezwungen wird, reicht nicht mehr aus. Das gegenwärtige Raumplanungssystem bietet keine ausreichenden Optionen für Inputs aus der Gesellschaft. Der WRR gibt Beispiele für die verheerenden Effekte von Entscheidungsprozessen, die durch Koalitionen initiiert werden, die nur aus Akteuren mit bestimmten einseitig definierten Interessen bestehen. Besonders deutlich illustriert wird dieses Problem, wenn man betrachtet, wie der Betuwe-Fall auf die Etablierung einer solchen Koalition hingewirkt hat und die Zentralregierung, insbesondere das Verkehrsministerium, Teil einer solchen unilateralen Koalition wurde.
5. Stakeholder-Planung
Der auf die öffentliche Hand zentrierte Ansatz sollte aufgegeben werden, weil er schädlich für eine sozialverträgliche Entwicklung ist und Probleme in Bezug auf Legitimität und Effektivität aufweist. Die Verfahren im Entscheidungsprozess waren nicht dafür vorgesehen, eine Unterstützung durch gesellschaftliche Akteure zu fördern, und im Extremfall ergibt sich daher häufig Widerstand. Die entstehende Opposition produziert wiederum eine Antwort der Regierung, so dass ein Teufelskreis entsteht. Die Beschleunigungsgesetzgebung, die sich auf Hierarchie stützt, verstärkt diesen Kreislauf, wodurch Legitimität weiter abgebaut wird. Der WRR (1999) sieht die Komplexität des Entscheidungsprozesses in einer Netzwerkgesellschaft als Chance, den Entscheidungsprozess durch ausgewogene und aktive Einbeziehung einer Vielzahl von Akteuren zu verbessern. Das Trichterverfahren (jeder nachfolgende Schritt bedeutet abnehmende Wahlmöglichkeiten), das im Jahr 1994 vorgeschlagen wurde, berücksichtigt zwei Aspekte nicht: Erstens kann mit jedem Prozessschritt durchaus ein zunehmender Bedarf an Alternativen entstehen. Z.B. können die Ansichten von Beteiligten auf der Projektebene (Implementierungsphase) im Konflikt mit denen anderer Betroffener auf der vorausgehenden Planungsebene (Grundsatzentscheidungsphase) liegen. Das zweite Problem besteht darin, dass im Trichtermodell von Entscheidungen eine selten erreichte Klarheit und Dauerhaftigkeit erwartet wird.
Die Diskussionen über „Notwendigkeit und Nutzen“ z.B. der Luftfahrtinfrastruktur oder der Erweiterung des Rotterdamer Hafens werden ähnlich bewertet, da die Regierung für Diskussionen nicht mehr als ein paar Monate Zeit lässt, nach denen die Schlußfolgerungen nicht mehr diskutiert werden können. Der WRR erkennt an, dass dies schlicht nicht funktioniert, und lehnt das Trichtermodell ab. Zu einem großen Teil werden die konfliktiven Themen immer Aspekte enthalten, die zum Zeitpunkt der Entscheidung lediglich als Details erscheinen. In der Vorbereitungsphase großer Projekte argumentieren die Parteien in der Regel in Richtung eines schlüssigen Gesamtergebnisses, und bestimmte Aspekte werden als technische Details vernachlässigt, obgleich andere sie für bedeutsam halten mögen. In den Begrifflichkeiten des ACF ist dies deshalb der Fall, weil solche Projekte Umsetzungsentscheidungen sind, die von dominanten Reformkoalitionen auf die Tagesordnung gesetzt worden sind. Dominante Reformkoalitionen versuchen, Problem und Lösung in einem Paket zu definieren, wie z.B. im Betuwe-Fall. Das Verkehrswegegesetz institutionalisierte diese Praxis, und das Trichtermodell erledigt dies für alle Infrastrukturentscheidungen, was verheerend für eine ausgewogene Raumplanung und besonders in Bezug auf deren Umweltauswirkungen ist.
Ökologische Werte stehen häufig in einem direktem Zusammenhang mit den Bedingungen der Lebensqualität an einem Standort. Die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) wurde entwickelt, um Umweltauswirkungen zu evaluieren, und ihr Hauptziel ist die Thematisierung von bestimmten Fragestellungen, um Entscheidungsträger dazu zwingen, diese Aspekte in ihre Umsetzungsideen einzubeziehen. Die UVP bietet Gelegenheiten des „Lernens“ für alle möglichen Akteure, wenn sie mit der angemessenen Partizipation und mit der Entwicklung ausgewogener Alternativen durchgeführt wird. Diese Weiterentwicklung von Lösungsalternativen im Verfahren war der ursprüngliche Sinn der UVP (Saarikoski 2000), aber in der Praxis ist festzustellen, dass Regierungsstellen das Lernen gerne vermeiden und versuchen, ihre UVP-Verpflichtungen zu umgehen (Weston 2002), was auch in den Niederlanden regelmäßig vorkommt.
Normalerweise werden im Verfahren kaum ernsthafte Alternativen entwickelt. Aktuelle Studien über die Flächenbereitstellung für die Abfallbehandlung (van der Heijden 1998; van Baren 2001) zeigen, dass die Bedeutung von Umweltfaktoren bei der Entscheidungsfindung sehr begrenzt bleibt. Umweltaspekte werden erst im letzten Stadium des Prozesses diskutiert, wenn nur noch die Detailplanung beeinflusst werden kann. Die Optionen für Betroffene, die lokale Interessen repräsentieren, sind begrenzt, obgleich sich die direkten Umweltauswirkungen der Infrastruktur hauptsächlich lokal niederschlagen. Daher sind die Parteien, die die Konsequenzen der Projekte erkennen, auch auf der lokalen Ebene zu finden. Der WRR geht davon aus, dass Umwelt- und Lebensqualität hierbei grundsätzlich den Kürzeren ziehen werden.
Der politische Einfluss auf die Raumentwicklung muss für für Planung und Gestaltung Raum lassen, ohne dass von vornherein alle möglichen Anforderungen gestellt und Akteure ausgeschlossen werden. Eine kontraproduktive Einschränkung der kollaborativen Planungspraxis auf eine interne Koordination innerhalb des Regierungsapparats muss also aufgegeben werden (Hajer/Zonneveld 2000). Regierungen (auf allen Ebenen) scheinen die Hauptbarrieren bei der Implementierung kollaborativer Planung zu sein. Auch beim Infraplan-Experiment (s.o.) verweigerten sich gerade die Regierungen, Zugeständnisse zu machen und akzeptierte kollaborative Planungsverfahren häufig nur widerwillig (van den Hoek 1998).
Der WRR beschreibt den neu vorgeschlagenen Ansatz als stakeholder planning, der die laufende Praxis des shareholder planning ersetzen soll, die auf der Koalitionsbildung potentieller Beteiligter fokussiert. Das Trichtermodell aufzugeben heißt außerdem, dass akzeptiert werden muss, dass die Ergebnisse eines Entscheidungsprozesses häufig anders sein werden, als vorher angenommen wurde. Erfahrungen mit offenen Prozessen haben gezeigt, dass, wenn das Ergebnis nicht bereits in einem frühen Stadium definiert wird, der Entscheidungsprozess mit einer höheren Wahrscheinlichkeit erfolgreich ist. Hier können wir uns wiederum auf Forschung zum Thema Flächenbereitstellung für Abfallmanagementinfrastruktur berufen, und zwar sowohl außerhalb (Zeiss/Lefsrud 1996; Kuhn/Ballard 1998) wie auch innerhalb der Niederlande (van Baren 2001).
Eine ständige Neustrukturierung und Reformulierung eines Problems während des Planungsprozesses ist notwendig (WRR 1999: 61). Wenn ein Planungsprozess wie im Trichtermodell geschlossen ist, werden bestimmte Wissensformen und Wertesysteme (erfahrungsorientierte, lokale, stille) ausgeschlossen (Healey 1997). „Nutzen und Notwendigkeit“ können nicht fix sein, sondern müssen ständig neu betrachtet und diskutiert werden. Nach der Phase der Grundsatzentscheidung über ein Projekt werden sich neue stakeholders ergeben, die neue Ideen einbringen und andere Themen auf die Agenda setzen, die ohne sie nicht aufgekommen wären.
6. Vorschlag für ein neues Raumplanungsgesetz
Nach einem Jahrzehnt wachsender Unzufriedenheit mit dem Planungssystem und viel trial and error in der offenen Planung schlägt die Regierung einen neuen institutionelles Rahmen vor. Obwohl Lernprozesse in der Planung möglich sein müssen, zeigt der Entwurf für ein neues Raumplanungsgesetz eine starke Tendenz zur Simplifizierung der komplexen und konflikthaften Natur raumplanerischer Entscheidungen. Ihr Ausweg lautet wieder einmal: Stärkung der Hierarchie. Im gegenwärtigen System wird der einzige rechtsverbindliche Plan über die Bodennutzung, der Flächennutzungsplan, durch die Kommune festgelegt; im vorgeschlagenen System wird diese Kompetenz hin zu den regionalen und nationalen Regierungen verlagert (vgl. Abbildung 1). Die neuen Flächennutzungspläne können sogar durch die Provinz oder das Ministerium aufgestellt werden. „Direkte Änderungen im Flächennutzungsplan werden eingesetzt, wenn die Provinz oder die Regierung die Flächennutzung eines Gebietes in Hinblick auf regionale, nationale oder internationale Interessen direkt und rechtlich bindend festlegen will“ (VROM 2001: 115). Darüber hinaus können diese Ebenen selbst festlegen, in welchen Fällen dies der Fall ist. Letztlich bedeutet dies eine drastische Ausweitung der NIMBY-Politik. Der Vorschlag sieht diese Veränderung im Einklang mit der Betuwe-Entscheidung, die im Verkehrswegegesetz enthalten war. Jetzt kann dieses Instrument für alle Arten der Flächennutzung eingesetzt werden. Das bisherige NIMBY-Instrument beinhaltet eine einfache Weisung der Kommune, eine spezifische Bodennutzung in den Flächennutzungsplan aufzunehmen, mit Eintrittsrecht der Regierung, falls die Kommune sich weigert. Dieses Instrument wird nun durch die viel weitergehende und stärkere Kompetenz ersetzt, die Übernahme bestimmter projektbezogen definierter Bodennutzungen in Flächennutzungpläne direkt anzuordnen (vgl. Abbildung 4). Die Kommune und de facto alle Akteure auf der lokalen Ebene können nun durch auf höheren Ebenen definierte Gründe umgangen werden.
Abbildung 4: Direkte und indirekte Kompetenzen der Regierung und Provinzen in Bezug auf die Festlegung der Flächennutzung im Entwurf für das neue Raumplanungsgesetz
In der laufenden Praxis beeinflussen die PKB und die Regionalpläne die Flächennutzungspläne, indem sie generelle Hinweise enthalten. Die Pläne auf der großräumigen Ebene sind eher räumlich-strategischer Natur. Im Gegensatz dazu hat das neue System eine starke Tendenz in Richtung Zentralisierung und beinhaltet Kompetenzen, die in einem politischen Sinne strategisch benutzt werden könnten (prozessorientiert). Der WRR schlägt eine variable Verteilung der Planungskompetenzen mit zentralisierten Kompetenzen im Fall gesamtstaatlicher Projekte vor. Dieser Vorschlag war jedoch auf die raumplanerische Koordination einer begrenzten Anzahl genau definierter Fälle ausgerichtet und nicht auf die Beschleunigung von Projekten. Alles, was von der Variabilität der Verantwortung übrig geblieben ist, ist eine Reihe von generell anwendbaren Kompetenzen für die höheren Regierungsebenen, ohne jedoch eine Rückkopplung zu strategischen Raumplänen verpflichtend zu machen (vgl. Abbildung 1). Diese Kompetenzen werden ad hoc für Infrastrukturprojekte genutzt, aber sehr wahrscheinlich auch für andere Projekte. Die Projektorientierung, der ad-hoc-Charakter und die sektorspezifischen Ziele, die solchen Projekten häufig zugrunde liegen, sind gerade die größten Schwächen des IA (vgl. Tabelle 1).
Die Vorstellung, dass die damit verbundenen Kompetenzen nicht strategisch eingesetzt würden, ist extrem naiv, wie die politische Theorie uns lehrt. Welche Regierung wird der Versuchung widerstehen können, die Entscheidungsmacht in problematischen Diskussionen und schwierigen Verhandlungen mit Akteuren, die andere als die in Regierungskreisen vorherrschenden Meinungen vertreten, zu gebrauchen? Das ACF basiert in Teilen auf der Vorstellung von Schattschneider, dass jegliche politische Organisation einen Hang zur Ausbeutung bestimmter Konflikte und der Unterdrückung anderer hat. „Organisation ist die Mobilisierung von Vorlieben. Einige Themen sind in die Politik hinein organisiert, während andere heraus organisiert werden“ (Schattschneider 1960: 71). Optionen der Planungsbehörden für das Hinein- oder Herausorganisieren von Themen bereitzustellen bedeutet, die Macht dafür zu schaffen, strategisch anstatt ausgleichend zu handeln. Die Gefahr des Handelns aus einer einseitigen Perspektive (van Eeten 2001) wird stimuliert, weil Optionen für eine Dominierung des Prozesses durch eine begrenzte Koalition geschaffen werden (Schlager 1999: 250). Dies wird umgekehrt die Bildung von Oppositionskoalitionen derjenigen Akteure stimulieren, deren Ansichten sich von dem belief system der dominanten Koalition unterscheiden (Sabatier 1998; van Baren 2001), und diese werden beginnen, ebenfalls vordringlich strategisch agieren. RepräsentantInnen ausgegrenzter sozialer Gruppen konzentrieren sich bereits zunehmend auf den strategischen Gebrauch von Verfahren (Healey 1998), aber sie werden sich noch stärker auf eine Verhinderungspolitik konzentrieren. In der niederländischen Praxis wurde der Schaden, der durch den erneuten Impetus für eine Top-Down-Planung angerichtet wird, bereits offensichtlich, und zwar im Falle der NIMBY-Politik, die schnell wieder verschwunden war, auch illustriert durch den misslungenen Versuch, das NIMBY-Instrument im Fall der Sandförderung am Fluss Maas anzuwenden.
7. Stakeholder-Beteiligung
Um eine angemessene Thematisierung bedeutender Anliegen im Entscheidungsverfahren zu erreichen, müssen Betroffenenvertreter in der Arena zugelassen werden, ohne einzugrenzen, was diese überhaupt diskutieren dürfen. Die Auswahl von Akteuren, unabhängig von persönlichen Anliegen, ist sehr wichtig für offene Entscheidungen. Differenzierung muss betont werden; es sollten Akteure gesucht werden, die unterschiedliche Meinungen vertreten. „Shareholder planning beruht auf einseitigen Koalitionen, während in einer Stakeholder-Demokratie eine viel breitere Spannweite relevanter Interessen einbezogen wird.“ (WRR 1999: 86) Fortschritte in der Planung und die Qualität ihrer Ergebnisse ist auf Institutionen angewiesen, die dominante Reformkoalitionen dazu zwingen, weniger autoritär zu operieren. Eine verbesserte und Partizipation ist wichtig, die mehr und verschiedene Akteure stärker als bisher einbezieht. In den Niederlanden unterstützen die formalen Institutionen Partizipation nur auf der Konsultationsebene, und die Praktiken, die aus diesen Institutionen hervorgehen, sind „rituelle Zeremonien“ geworden, die die Entscheidungsfindung nicht beeinflussen (Edelenbos 2000), und den Beteiligten lediglich Informations- sowie Konsultationsrechte zubilligt und Beschwichtigungsversuchen aussetzt.
Das Problem mit dem neuen Raumplanungsgesetz ist, dass es viele Optionen für autoritäre Planung bietet. Es wird schwierig sein, der Versuchung zur Nutzung dieser Möglichkeiten zu widerstehen. Neuen stakeholders mit ihren unterschiedlichen Erfahrungen und Sichtweisen Zugang zu gewähren ist essentiell, um institutionell zu lernen. Wie Experimente mit offenen Prozessen zeigen, kreieren die neuen Ansprüche nicht nur ein neues Gleichgewicht. Auch die Kognitionen und Bewertungen der alten Ansprüche werden durch die neuen beeinflusst. Meinungen sind dynamisch, und sie verändern sich als ein Ergebnis der Planungsinfrastruktur (Devilee 2002). PlanungsforscherInnen stellen in der Planungspraxis die Tendenz fest, dass die Dynamik von Meinungen und Interessen übersehen wird. Healey (1997) konstatiert, dass von den Gruppen und Organisationen, die gegenwärtig an Raumplanung beteiligt sind, angenommen wird, sie hätten stabile Interessen. Die Gelegenheiten zur öffentlichen Konsultation und Partizipation bei Verfahren zu raumrelevanten Eentscheidungen werden als inadäquat angesehen, da Menschen in der Regel nicht nach vorne preschen, um auf bevorstehende Planungsentscheidungen zu reagieren. Die Verfahren werden zunehmend von Lobbygruppen – von Entwicklerseite wie von Umweltgruppen – ausgenutzt (Healey 1998). Während die Einstellungen der Menschen offensichtlich dadurch beeinflusst werden, was im Entscheidungsfindungsprozess passiert, sind diese Ereignisse umgekehrt abhängig davon, wie der Planungsprozess strukturiert wird. Somit formen Institutionen Einstellungen gegenüber den Einrichtungen ebenso wie gegenüber dem Prozess und den beteiligten Akteuren. In der Forschung über die Herausbildung von Opposition gegenüber Infrastrukturinvestitionen sind Themen wie Gleichheit und Demokratie wichtiger geworden, und dies betrifft sowohl die Verteilungs- als auch die Verfahrensgerechtigkeit (Lake 1996; Devilee 2002).
Warum sollte Stakeholder-Partizipation zu besseren Ergebnissen führen? Zunächst einmal steht das Argument der demokratischen Qualität im klassischen Sinne in direktem Zusammenhang zu kognitiven Entwicklungen bei allen TeilnehmerInnen des Planungsprozesses. In seinen politischen Theorien schrieb Rousseau, dass es Konsequenzen für die psychologischen Qualitäten von Menschen hat, wenn institutionelle Strukturen eher autoritär sind. Kognitionen und Meinungen von Individuen, die am Beteiligungsprozess teilnehmen, werden beeinflusst (Rousseau 1968). Einen Schritt über die reine Planung hinausgehend, diskutieren wir die Qualität von Demokratie, weil die Erfahrung der Beteiligung selbst „demokratische Persönlichkeiten“ entwickelt und fördert (Pateman 1970: 64). Bei Partizipation geht es um Lernprozesse; sie lösen kognitive Entwicklungen bei allen TeilnehmerInnen aus, auch bei Regierungsbehörden.
Zweitens ist die Entwicklung von government zu governance bedeutsam. Wie bereits erwähnt, hat das niederländische Planungssystem in der internationalen Literatur das Image eines Systems, das einen hohen Grad kollaborativer Planung beinhaltet. In der Praxis war dies bislang hauptsächlich begrenzt auf eine Konsensbildung zwischen Regierungsbehörden und öffentlichen Akteuren auf verschiedenen Ebenen. Diese Restriktionen, in Kombination mit dem semi-korporatistischen Charakter niederländischer Politik (van Waarden 1992), beruhten immer schon auf der Annahme, dass dies der Weg sei, um einen Konsens zu erzielen. Die Degradierung kollaborativer Planung zu reiner kommunikativer Planung, die auf Konsens abzielt, ist charakteristisch für die Niederlande und strukturell im niederländischen Kontext verankert (Voogd/Woltjer 1999). Die Literatur zeigt außerdem eine Tendenz, kollaborative Ansätze zur Konsensbildung zu fördern, und in vielen Fällen mag dieser Zweck erreicht werden (Innes/Booher 1999). Es gibt jedoch keine Garantie dafür, dass ein Konsens herbeigeführt wird, und die Theorie der kollaborativen Planung ist dafür kritisiert worden, dass sie hier zu einfache Annahmen macht (Phelps/Tewdwr-Jones 2000; McGuirk 2001). Der WRR erkannte, dass es zunehmend schwieriger wird, Konsense zu erzielen. Der stark konfliktträchtige Charakter fast jeder raumrelevanten Entscheidung und der Zwang zum Arrangement mit dominanten Interessen sind Schlüssel für den Bedarf an Stakeholder-Partizipation. Obgleich Parteien zur Kommunikation gezwungen werden - was zur Überwindung von Differenzen beitragen mag – ist der entscheidende Punkt an Stakeholder-Planning, dass es bessere Bedingungen für checks and balances schafft als eine anordnende Planung der öffentlichen Hand mit ihren autoritären, hierarchischen und unflexiblen Verfahren. Ein Prozess, in dem keine Koalition die Macht hat, Akteure mit anderen belief systems auszuschließen, wird nicht immer Konsens herstellen, aber mit höherer Wahrscheinlichkeit Kreativität hervorlocken. Aus diesem Grund wird offene, demokratische Entscheidungsfindung mit Partizipation auch als wichtig für erfolgreiche Umweltpolitik beachtet (Jänicke, 1990) und deshalb wird es als unentbehrlich für ökologische Modernisierung und nachhaltige Entwicklung angesehen (Gibbs 2000; Cuthill 2002).
Wenn Macht geteilt wird, um nicht konzentriert zu werden, gibt es keine Akteure, die den Prozess einfach dominieren können. Das Planungssystem wird anpassungsfähiger, wenn es genügend gegenseitige Abhängigkeiten gibt und Akteure gezwungen sind, sich gegenseitig zuzuhören und dabei vielleicht sogar etwas lernen. Mit den Begriffen des ACF: Abgeschlossene autoritäre Verfahren bieten zu viele Ansatzpunkte für die Entstehung dominanter Koalitionen (Schlager 1999) und den Ausschlus von Akteuren mit anderen policy beliefs. Um für Infrastruktur Flächen besser bereitstellen zu können, wird „institutionelle Leistungsfähigkeit“ gebraucht - und solches institutionelles Kapital kann geschaffen werden, aber Hierarchie ist ihm nur eingeschränkt förderlich.
8. Schlussfolgerungen und Diskussion
Die niederländische Regierung hat einen neuen institutionellen Rahmen für die Planung vorgeschlagen. Es wurde in diesem Beitrag festgestellt, dass der Primat räumlich-integrierender Planung wiederhergestellt werden sollte. Deshalb ist auch der sogenannte Infrastrukturansatz aufzugeben. Partizipation bei räumlichen Planungsprozessen sollte neu bewertet werden, um ein System des stakeholder planning zu etablieren. In ihrem Vorschlag handelt die Regierung jedoch genau umgekehrt und stärkt eher hierarchische Tendenzen. Weiterhin beschränkt sie sich auf die Gewährleistung rechtlicher und verfahrensbezogener Sicherheit und beschäftigt sich weniger mit der Qualität der Prozesse (Korthals Altes 2002). Ob dies alles zu einem Wandel in der niederländischen Raumplanung führen wird, bleibt offen. Die Diskussion über dieses Thema wird sicherlich noch einige Jahre andauern.
Es bleibt die Frage offen, wie die im Laufe der Jahre gewonnenen Erkenntnisse über die Schwächen des bestehenden Systems so vollständig ignoriert werden konnten. Sabatiers policy-orientierter Lernansatz erklärt, weshalb die Regierung eine Stärkung der Zentralisierung bevorzugt. Das vergangene Jahrzehnt mit seinen Zentralisierungstendenzen, die Herausbildung des dominanten Infrastrukturansatzes und die ökonomische Ausrichtung der Planungspraxis enthüllt, welches policy belief system in diesem Politikfeld vorherrscht. Nach dem ACF können diese beliefs sich dann ändern, wenn das Politikfeld durch externe Faktoren unter Druck gerät. Die vorgeschlagenen Veränderungen werden nur die sekundären Aspekte der beliefs der Hauptakteure betreffen. Eine Veränderung des Systems in Richtung abnehmender Zentralisierung würde dagegen einen Wandel der zentralen beliefs darstellen. Das Umschwenken hin zu einem Stakeholder-Planungssystem könnte sogar einige core policy beliefs der Regierung treffen. Die Schlüsselhypothesen des ACF sagen voraus, dass eine dominante Koalition die Kernannahmen ihrer Politik nicht verändern wird. Lediglich sekundäre Aspekte sind veränderbar, die nämlich „instrumentelle Entscheidungen und die Informationsgewinnung, die für die Umsetzung des policy core notwendig sind“ betreffen (Sabatier/Jenkins-Smith 1999: 133). Hierin lässt sich eine Erklärung für die Einführung neuer Instrumente finden, die auf die Beschleunigung von Entscheidungen und die Beseitigung von Verfahrenshindernissen ausgerichtet sind, während die Notwendigkeit, vom Infrastrukturansatz Abstand zu nehmen, und die Stärkung der Kommunikation und Zusammenarbeit in der Planung nicht nur vergessen, sondern sogar zunichte gemacht wird. Es scheint keinen Anlass für Optimismus zu geben, wenn man daran denkt, was dies für die Planungspraxis bedeutet. Während raumrelevante Entscheidungen bereits zunehmend konfliktreich sind, werden die enttäuschten Hoffnungen auf wirksame Beteiligung nur dazu beitragen, die Konflikte weiter zu verschärfen. Vor allem werden die institutionellen Bedingungen für Lernprozesse in der Raumplanung weiter reduziert.
Übersetzung: Sandra Huning
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